关于滥用起诉权之法律构成和责任承担问题分析

（优仕联律师事务所 王政 律师）

我们律师在执业过程中，碰到的案件可谓是五花八门、千奇百怪，其实见得多了也就觉得似怪非怪了。就拿关于当事人诉讼权利（以下称“起诉权”）的案件来说吧，有时当事人正当行使起诉权的情况下法院可以不予立案受理或立案后找个理由就能驳回当事人的诉讼请求，但有时当事人滥用起诉权的行为反而能得到法院一定程度的支持和保护。本文暂不去考虑法院对符合起诉条件的案件不予受理或受理后驳回当事人诉讼请求的情况，而只是通过个别案例就当事人滥用起诉权的相关问题展开初步分析，希望广大法学爱好者们能对此类案件产生兴趣，并对滥用起诉权的法律构成或责任承担问题一起做更加系统深入的探讨和研究。

一、当事人滥用起诉权之典型案例介绍
案例一：2003年6月份某日，北京市的一居民李某和朋友开车去山西省五台山旅游，途径山西省某县一偏僻路段时，发现有一人被过往车辆撞倒在地上，且昏迷不醒。李某当时没来得及细想，急忙和朋友把伤者抬到自己车上送往附近医院抢救，并打电话报告了110。后伤者经医院抢救后脱离生命危险并诊断为严重脑震荡。正当李某为自己做了一件善事而自得时，没想到几天后收到山西省某县法院传票，告之其出庭应诉。原来，伤者的亲属把李某当成肇事司机给告上了法庭，要求其承担伤者治疗费、护理费、误工费等各类赔偿费用20余万元。这突如其来的官司一下子就把李某给整晕了。但无奈之下，李某也只好聘请律师帮着应诉。
尽管伤者的亲属无法提供李某就是肇事司机的有效证据，而李某已收集和提供了大量的对自己有利的证据，但一审法院却判李某败诉。后李某通过上诉程序将此案改判，总算没有让其再掏20万元的冤枉钱。但李某为打这场官司而聘请律师、调查取证、来回差旅费等总计花费了5万余元。后来据说真正的肇事司机也给找着了。

案例二：2001年7月份，我国东北地区某市一家医药企业（以下称“破产企业”）因严重资不抵债被该市中级人民法院裁定进入破产清算程序。2002年12月12日，破产企业清算组委托该市拍卖行对破产企业的有形（包括厂房、机器设备等）和无形资产（包括知识产权、药品批号等）进行了公开拍卖，列入拍卖的资产中还包括破产企业的部分债权（约一百余万元）。上述被拍卖破产资产（实际应称“破产财产”）被该市另外一家医药企业（以下称“A公司”）购得。2003年2月13该市中级人民法院裁定该破产清算程序终结。
2005年7月份，也就是在破产企业宣布清算程序终结两年以后，A公司突然将已破产企业的原股东B公司（在南方某省注册的一家内资企业）和C公司（在北京注册的一家内资企业）在破产企业所在地告上法庭，要求B公司和C公司对其已购买的破产企业一百余万元债权承担偿还责任。需要说明的是：破产企业一百余万元债权是破产企业在破产整顿期间因对外销售药品形成的债权（债务人也不是B公司和C公司），而且该破产债权已经破产企业清算组选定的会计师事务所进行过合法有效的审计确认，与破产企业股东B公司和C公司无任何法律上的关系。在破产整顿和清算期间，破产企业股东B公司和C公司无任何违反股东义务或责任之情形。
此案法院已开庭三次，至今未结案，给被告当事人已造成为应付诉讼而聘请律师、调查取证、来回差旅费等5万余元损失（因此案件未审结，有关费用损失还可能继续增加）。

二、关于滥用起诉权行为的法律构成要素
通过对上述两个当事人滥用起诉权行为典型案例介绍，我们不难发现上述案件就表现形式或法律构成而言存在如下一些共性要素：
（一）涉案被告与被诉之案由不存在法律上的牵连关系，即作为案件的诉讼依据来说，不具备起诉的“讼因”。在案例一中，被告没有涉及交通肇事，原告不能证明被告就是实施侵害的肇事司机，而仅是依据被告把伤者送往医院的事实来提出诉讼；在案例二中，被告与破产企业没有债权或债务关系，原告也无法证明其所购买的破产企业债权与破产企业股东（被告）之间有任何法律上的关系，而只是依据被告曾是破产企业股东之事实来提出诉讼。如果涉案被告与被诉案由有法律上的牵连，则不属于不具备起诉“讼因”的情况。
（二）针对被起诉案由，涉案被告“不适格”。在案例一中，如果原告以交通事故侵权责任为由提起诉讼，那么适格的被告应是肇事车辆司机或肇事车辆主人，而不应该是无关的第三方；在案例二中，如果原告以欠款或买卖合同纠纷为由提起诉讼，那么适格的被告应是具体的欠款方或合同债务人，而不应该是破产企业的股东。如果是被告与被诉案由有法律上的牵连，而只是原告不具备起诉的主体资格，那么不符合被告“不适格”的条件。
（三）原告方具有通过滥用起诉权达到某种不正当目的的主观过错，且已经实施了起诉行为。在案例一中，原告方因暂时找不到真正的侵权责任人，试图通过起诉李某的方式让其承担法律赔偿责任；在案例二中，原告方因超过了诉讼期限，难以去找真正的债务人（债务人有几十户）求偿，所以试图通过诉讼的形式达到让破产企业股东承担该笔债务的目的。上述原告方的行为有点类似诈骗（讹诈）的性质。
（四）法院已经对有关的案件进行了立案受理和开庭审理，且被告方当事人已到庭应诉，并为此遭受了相当数额的经济损失。在上述两个案件中，被告方当事人为了应对诉讼事件，都花费了相当数额的费用（若直接诈骗或毁坏5万元的公私财物是应该追究刑事责任的），而且该等费用损失与原告方当事人滥用起诉权行为有着直接的因果关系。
综上，需要明确说明的是：关于滥用起诉权行为的法律构成是有条件的，并不是在诉讼过程中原告一方败诉就一定构成起诉权滥用之情形。因为原告方败诉的理由可能是多方面的，如原告不具备起诉主体资格、提供证据不充分、超过诉讼时效等都有可能导致其承担败诉结果，而滥用起诉权只是导致其败诉的一种情形而已。本人以为，对滥用起诉权行为的法律构成中最为关键的一点是在程序法上被告与被诉案由没有法律上的牵连关系或者说被告“不适格”。

三、关于滥用起诉权的法律责任问题
上述案例是我们所选取的关于当事一方人滥用起诉权行为损害另一方当事人利益的典型案例，其实司法实践中大量存在的案例在是否符合起诉权滥用法律构成上还是具有相当的模糊性的，其间所涉及的问题可能要复杂得多。对一些模糊性的非典型案例，我们暂且不去讨论，现在需要先行讨论的是滥用起诉权的法律责任问题。
（一）只要有了损害，是否就一定需要有人承担责任？大家都非常清楚，并不是对所有的产生损害结果的行为都会有人来承担法律上的责任的。比如因意外事件或不可抗力因素介入所产生的损害后果；另外，当事人对其正当行使诉权行为给另一方当事人造成的损失也不承担责任。但是在一方当事人完全没有过错，而另一方当事人却故意滥用法律上的诉讼权利使无过错一方当事人陷入到诉讼中来的行为所产生的损害后果是显而易见的。因为它不仅给另一方当事人带来了讼累，制造了经济上的损失，有时甚至还要遭受精神上的痛苦或名誉上的损害，且浪费国家宝贵的司法审判资源不说，甚至还促成腐败案件的产生。所以，我们只有要求滥用起诉权的当事人对其所造成的损害后果承担法律上的赔偿责任才符合公平和正义的法治原则。
（二）是当事人责任，还是法院责任？关于滥用起诉权的行为，如果只认为是当事人一方的过错，恐怕不是一种“实事求是”的态度，也不符合案件的真实情况。因为当事人滥用起诉权必须借助于司法机关（法院）才能实现，如果法院对滥用起诉权的行为进行严格的程序审核且不给予立案受理的话，想必是不会轻易把“不适格”的被告牵涉到案件中来的，也不会让被告一次又一次地出庭，徒增相关应对诉讼的成本和费用。所以，对当事人滥用起诉权给另一方当事人造成损失的情况下，当事人另一方是否直接有权要求法院承担损害赔偿责任（或提出国家损害赔偿）也是一个非常值得大家探讨的问题。
（三）是一种补偿性责任，还是惩罚性责任？从法律性质进行分析，滥用起诉权的行为有点类似诈骗的性质（用比较通俗的话说就是“讹诈”或“坑人”）。这种行为对社会显然是有一定的危害性的，至少不可能是法律或道德所提倡的行为。如果只是让行为人承担一定的损失补偿责任的话，恐怕不利于制止或打击滥用起诉权的行为，也不利于实现受害一方的损失赔偿或心理平衡。我们认为：法律应该对滥用起诉权给他人造成损害后果的行为要求承担惩罚性的加倍赔偿责任才可以最大限度地制止和杜绝起诉权滥用的情形；而且，行为人所承担的赔偿额应当包括对方律师代理费在内。
以上关于滥用起诉权行为之法律责任承担的分析只是笔者个人目前的一些粗浅想法，它的可行性有待于进一步探讨和论证。

四、处理滥用起诉权案件所应遵从的基本法律原则探析
司法实践中所实际发生的滥用起诉权案例可能还是不少，但是真正被追究法律责任的恐怕是少之又少。因为我们目前尚无追究滥用起诉权责任方面具体明确的法律规定作依据；而且即便是真正出了这方面的问题，我们的当事人总是先从司法腐败的角度去思考问题，很少从滥用起诉权角度去思考问题或解决问题，并且对起诉权滥用之行为所产生社会危害性也存在认识上的不足。但是发现问题后，我们还是要必须处理和解决的，并且一定要按照法治的原则和精神来进行解决。下面我们就对处理起诉权滥用案件所应遵从的一些基本法律原则再做些简要探析。
（一）处理此类案件首先应遵从“比照本诉和反诉案件处理方式实行合并审理”的原则。依据《民诉法》相关规定，针对原告一方当事人的起诉，被告一方有权提起旨在抵消或吞并原告诉讼请求的独立的反请求，即反诉。反诉是一项古老的法律制度，它基于诉权的基本理论，旨在为了避免被告处于被动地位，达到诉讼经济的目的，节省时间、人力和物力，同时也避免法院就同一事实或法律问题作出多次判决。对传统的反诉请求，还必须要求反诉标的与本诉标的有事实上和法律上的牵连关系。而被告方对原告方滥用起诉权的诉讼标的与原告方对被告方的诉讼标的在事实和法律上是没有牵连关系的，是不符合传统反诉标的条件要求的，但是如果不将此两案按处理反诉的方式进行合并审理，必然会进一步增加被告方的诉讼成本，达不到方便诉讼、节省诉讼成本和审判资源的目的。
（二）其次应采用“滥用起诉权先行确认”原则和“合议庭审判”原则。因为原告一方一旦被确认滥用起诉权，则必须向被告承担相应的赔偿责任。审判机关为审慎处理此类案件，防止审判过程中出现过大的偏差，对涉及起诉权滥用的案件应当在诉讼答辩期或证据交换期限内对是否滥用起诉权问题依照被告的请求先行进行确认（超期不申请则视为放弃此项权利）。如果确认原告有滥用起诉权的可能性的，应当告之原告（原告可申请撤销或变更原诉讼）；若原告坚持起诉的，审判机关应适用普通程序进行审理，而不能适用简易程序进行审理。
（三）另外确认滥用起诉权人和审判机关承担类似“连带法律赔偿责任”的原则。本人认为：对于当事人明显滥用起诉权的行为，审判机关在立案审查和具体案件审理过程中一般都存在一定的过错，甚至是部分办案法官存在有意纵容和枉法行为所致。为提高司法机关的审判效率和办案质量，强化其责任意识，审判机关对当事人明显滥用起诉权的案件进行审理和通过二审程序或审判监督程序最终确认当事人一方是滥用起诉权的案件，审判机关应对给被告一方造成的诉讼损失与滥用起诉权的一方当事人共同承担连带的损害赔偿责任。

需要向大家说明的是：本文所指的关于起诉权滥用情形只是针对普通的民事案件而言的，不适用于行政案件和公益类诉讼案件。另外，实事求是地讲，本文关于起诉权滥用的一些分析和想法只是根据本人所实际接触到的一些案例进行思考和分析的，还缺乏足够的实证案例进行支持。所以，本人在此还期待着广大法学爱好者们能够注意多搜集一些关于起诉权滥用方面的案例，并对此方面问题多进行一些更加细致深入的实证研究，争取早日促成针对起诉权滥用方面的规范性法律文件出台，也好让善良的人或守法的单位减少被缠上不必要官司的机会。

2006年2月2日

山西省晋中市人民政府


关于印发晋中市中小学教师队伍管理暂行办法的通知

市政发〔2008〕44号

各县（区、市）人民政府，开发区管委会，市直各有关单位：
《晋中市中小学教师队伍管理暂行办法》已经2008年5月23日市政府常务会议和2008年6月19日市委常委会议通过，现予印发，请认真遵照执行。


晋中市人民政府
二〇〇八年七月八日


晋中市中小学教师队伍管理暂行办法


第一章 总 则
第一条 为进一步加强和规范教师队伍管理，建设一支师德高尚、素质优良的中小学教师队伍，促进全市教育又好又快发展，依据有关法律、法规和政策，结合实际，制定本办法。
第二条 中小学教师管理应坚持优化结构、合理流动、均衡配置、高效运转的原则。
第三条 中小学教师管理应着力于优化学校内部的管理体制和运行机制，应与中小学布局调整、新课程改革、全面推进素质教育和促进教育均衡发展紧密结合。
第四条 本办法适用于全市中小学校教师。
第二章 管理体制
第五条 中小学教师队伍实行以县为主的管理体制。县级教育行政部门依法履行对县域内中小学教师队伍的管理职能。市教育行政部门负责全市中小学教师队伍管理的宏观指导和市属中小学教师队伍的管理。
第三章 编 制
第六条 中小学教师编制应坚持精简、统一、效能的原则，在保证教师数量充足、结构优化、提高使用效益的前提下由市机构编制部门商市教育行政部门进行核定。
第七条 中小学教师编制实行动态管理，原则上每3年核定一次。各县（区、市）在市下达的编制范围内，每学年进行一次调整。
第八条 坚持编制标准，严格定编、定岗、定员，合理配置教师资源。要建立和完善教师工作量制度，各县（区、市）各学校应参照《山西省普通中小学教师工作量参考标准》的要求，结合教育教学实际，核定教师工作量，确保教育教学任务的完成。
第四章 聘 任
第九条 中小学校实行教师岗位聘用和职务聘任相结合的聘任制度。教师聘任应坚持公开、公平、公正的原则，平等竞争，择优聘任，实行合同管理。
第十条 县（区、市）教育行政部门及学校应根据山西省人事厅转发国家人事部《事业单位岗位设置管理试行办法及其实施意见的通知》（晋人字〔2007〕67号）和《山西省事业单位实行人员聘用制暂行办法》（晋政办发〔2003〕13号）、《山西省中小学校教职工聘任暂行办法》、《山西省中小学校待聘人员管理暂行办法》（晋教人〔1999〕22号）的要求，合理设置教师岗位，认真制定聘用方案和实施细则，结合教师年度考核、专业技术职务考核和教师业务考试情况，每学年聘用一次。
第十一条 职业中学实行专、兼职教师相结合的用人办法，要在核定的编制限额内，按照一定比例，从具有相应教师资格的专业人员中聘任兼职教师。兼职教师的工资待遇报同级财政部门批准后，列入财政预算。职业中学文化课和专业课教师按1：1的比例进行配备，凡文化课教师超编的学校，只允许补充专业课教师。
第十二条 中小学校原则上不允许使用临时代课人员。确因病、产假和离职进修等出现教师短缺，经县级教育行政部门批准，可在具备相应教师资格的人员中聘任临时代课人员。学校应按照《中华人民共和国劳动合同法》规定与本人签订劳动合同。合同期限一般不超过1年，同一人在同一学校连续签订合同不超过2次。履行合同期间，临时代课人员的工资应按照省政府最低工资标准的规定执行。所需经费报同级财政部门审批后列入预算。
第五章 流 动
第十三条 建立中小学教师流动制度。流动要有利于教师队伍的结构调整和优化，有利于农村教师队伍素质的提高，有利于学科建设，有利于教育的均衡发展。县级教育行政部门要统筹规划和安排，引导和鼓励教师由超编学校向空编学校、由优质学校向薄弱学校、由城镇学校向农村学校合理流动。
第十四条 对于男50周岁、女45周岁以下的教师，在同一学校任教满6年以上应实行定期交流。教师交流，原则上在教育行政部门举办的义务教育阶段学校进行。县城学校教师在县城学校之间交流，农村学校教师在农村学校之间交流。各县应积极创造条件逐步实行城乡之间教师的交流。对于不在交流范围，本人自愿交流的，应予以积极支持。具有中级以上职务的教师、特级教师和县级以上模范（优秀）教师、教学能手、学科带头人应积极主动参与交流。教师的交流由县（区、市）教育行政部门组织实施，比例为专任教师总数的15%,不能低于10%。
第十五条 新补充录用的教师原则上先到农村学校任教，任教满5年以上，方可流动。
第十六条 城镇教师应到农村学校进行支教，全职支教时间不少于1学年，在岗兼职支教应累计达到480课时。中青年骨干教师每年支教人数不少于当年支教人数的30%。派出学校要保证教师支教期间各项待遇的落实。
县（区、市）教育行政部门应按照《晋中市教育局关于城镇教师支援农村教育工作的安排意见》（市教人字〔2006〕5号）的要求，加强对支教人员的管理和考核，把支教作为对城镇教师评聘专业技术职务、评优和评特级教师的重要考核内容。
第十七条 城镇学校要对口支援农村、山区学校，开展 “手拉手”、“结对子”活动，双方互派教师，城镇学校教师到农村学校任教、做示范课、开展教学研究活动，培训教师；农村学校教师到城镇学校跟岗学习，进修提高。
第十八条 积极鼓励、支持城镇中青年骨干教师自愿到山区学校任教。到山区任教后享受《山西省实施〈中华人民共和国教师法〉办法》第十八条和省有关部门规定的工资待遇和岗位津贴，并在评模、评特级教师等方面给予优先。
第十九条 特级教师、省级学科带头人、市级学科带头人原则上不得调离中小学教师队伍，因工作需要调离的，必须由所在学校和各县（区、市）教育行政部门提出意见，并报市教育行政部门批准。经批准调出的，与称号相关的待遇自行终止。
第二十条 对于男年满55周岁、女年满50周岁以上的教师，根据工作实际，如本人提出申请，经所在学校同意，县级以上教育行政主管部门批准，报人事、编制部门备案，可以提前离岗或转岗，到退休年龄时，按有关规定办理退休手续。离岗或转岗期间，享受原有待遇，工龄（教龄）连续计算，不晋升教师专业技术职务，不占原教师专业技术职务职数。提前离岗人员不占编制。
第六章 补充录用
第二十一条 建立教师正常补充机制。各县（区、市）教育行政部门要依法履行对中小学教师实行招聘录用、培养培训、职务评聘、资格认定等管理职能，每年根据区域内教师缺额情况和事业发展需要，及时足额补充录用教师。要认真拟定教师补充录用计划和方案，经同级人民政府批准后，由政府教育、人事行政部门按照有关规定具体组织实施。新教师的补充录用一般安排在每年暑假期间进行。
第二十二条 严格实行教师资格准入制度，凡未取得相应教师资格的人员，一律不得录用为中小学教师。
第二十三条 教师补充应采取考试和考核相结合的办法公开招聘。应坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，对违反招聘纪律，营私舞弊，弄虚作假者要严肃查处。
第七章 考 核
第二十四条 各县（区、市）教育局和各学校要依据市教育行政部门制定的考核意见，结合实际，制定本县（区、市）和本学校的考核实施细则和办法，组织对教师的全面考核。
第二十五条 考核内容包括德、能、勤、绩4个方面，坚持客观公正、民主公平、注重实绩的原则，实行领导考核和群众评议相结合、考核工作实绩和考核工作表现相统一的办法进行。考核结果分为优秀、合格、基本合格、不合格4个等次。考核工作应在每年的暑假期间进行。教师年度考核应与专业技术职务任职考核同时进行。
第二十六条 考核结果应当以书面形式通知本人。其结果要作为教师聘任、评聘职称、晋升工资和实施奖惩的重要依据。当年考核被确定为不合格等次的，不发年终奖金，学校根据具体情况，可以解聘，也可以调整其岗位或安排其离岗接受必要的培训后调整岗位；连续2年考核或聘期考核被确定为不合格等次的，根据不同情况，予以降职、低聘或解聘；考核不合格被调整岗位的，相应改变其岗位工资及有关待遇，并对其聘用合同作相应变更。
第八章 工资待遇
第二十七条 建立健全中小学教师工资、艰苦边远地区津贴及特殊岗位津贴发放保障机制，认真落实国家关于中小学教师工资和岗位津贴的政策规定，保证教师工资及各项津贴的按时足额发放。要随着事业单位工资制度改革和津贴补贴的统一规范，逐步实现同城教师以及城乡教师的同工同酬。市、县两级政府及有关部门要依法保障教师合法权益，采取有效措施，保证教师各项待遇的落实。
第二十八条 建立和完善校内绩效工资分配办法。根据国家绩效工资分配办法，在上级主管部门核定的绩效工资总额内，按照规范的分配程序和要求，采取灵活多样的分配形式和办法进行分配。绩效工资分配要以学校对各类人员的考核结果为依据，合理拉开档次，向一线教师倾斜、向班主任倾斜。
第九章 其他管理
第二十九条 中小学教师不得从事第二职业或私自到校外兼课，不得从事有偿家教，不得以赢利为目的举办任何形式的培训班、辅导班，不得向学生推销商品和各种辅导资料。
第三十条 未经县及其以上教育行政部门批准，任何单位和部门不得借用中小学教师。确因工作需要经批准借用的，借用时间不得超过6个月。超过6个月原单位停发其工资。1年内借用时间累计超过6个月的当年不计算教龄。
第三十一条 对学校或教师私自雇佣的代教必须认真清理，坚决予以辞退。凡弄虚作假，继续私雇代教顶岗的，对有关责任人视情节给予严肃处理。
第三十二条 教师的婚假、产假、病假、事假（包括期限、请销假程序、待遇等）按国家和省、市有关规定执行。
第十章 附 则
第三十三条 幼儿园、特殊教育学校教师、职工以及中小学校职工可参照本办法执行。
第三十四条 各县（区、市）可依据本办法，结合实际，制订实施细则。
第三十五条 本办法自下文之日起执行。