实施人民监督员制度是完善检察制度实现司法公正的有效途径

山东省泰安市岱岳区人民检察院 王治朝


众所周知，任何权力不受制约必然产生腐败，人民监督员制度在检察机关的实施，不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，在程序上制约检察权，有效防止司法腐败，而且有助于公众与检察机关、检察官的沟通，树立检察机关的司法权威，实现司法独立，促进和提高检察机关查办职务犯罪案件的质量和水平，是完善检察制度，实现司法公正的新途径，
一、人民监督员制约司法权的重要作用
我国刑诉法规定，检察机关是国家的法律监督机关，保障国家刑事法律的统一正确实施，维护社会主义法制，负有对公安机关、人民法院的刑事诉讼活动的监督。在监督其他机关正确执法的情况下，检察机关又是如何自我监督呢？任何公权力主体单一的“自我监督”是难以让人信服，也难以真正达到监督目的的。2003年，最高人民检察院制定和颁布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》），并在部分地区试点，取得了显著效果，有学者认为，检察机关主动试行人民监督员制度，且“跳出了通过其他国家机构来寻求监督的旧有模式，转而把目光投向最广大的人民群众，不但为民主监督另辟蹊径，也使人民的监督权力形诸制度”①，肯定了人民监督员制度的正确性、必要性和重要性。检察机关直接受理侦查的职务犯罪案件，就是查清事实和适用法律的过程，在通常情况下，认定事实和适用法律两者往往统一于同一个司法主体，即检察官手中。对于案情比较简单的非重大自侦案件，采用主办检察官制度，独任办理，可以提高司法效率，节约司法资源。对于重大自侦案件和涉及上级，其他部门利益广，干涉多的复杂案件，实行人民监督员制度模式，使得此类案件中检察机关侦查与公诉两部门的距离拉大，平衡了该类案件中原来追诉力量过于强大，控辩力量对比悬殊的结构。人民监督员在自侦案件办理中的职责就是通过对检察官办理案件的全部过程，运用自己的经验对案件事实、检察机关的刑事案件侦查活动以及犯罪嫌疑人对逮捕决定不服、拟予撤销和拟予不起诉等都置于监督之下，建立起有效的外部监督机制。从人民监督员在制约检察机关办理的自侦案件中发挥的作用来看，其监督权被分为两个部分，一是事实监督的权力，二是法律监督的权力，在某种意义上看，人民监督员利用监督权力，分享了检察权，由人民监督员参与自侦案件办理过程，有利于制约司法权。原因主要有以下几点：
（1）有利于在司法程序上建立民主监督制约机制。司法权作为国家权力的重要组成部分，虽然在我国社会生活中的权威还没有完全建立起来，但必须加强和完善。我国现今司法权的矛盾是，一方面司法机关没有建立起权威，司法权受行政权钳制太多，另一方面，司法权又存在严重的腐败问题，因而，树立司法权威与打击司法腐败应该是并重的。就目前而言，司法权的监督行使主要有人大监督、新闻舆论监督、社会监督等外部机制上的监督制约，相对于这些外部监督机制来说，人民监督员制度是一种程序内的民主监督制约机制。人民监督员自始至终参与自侦案件办理的全过程，并依据自己的知识和来自民众的经验，同检察官一起对案件进行办理，这与人大监督、新闻监督等外部形式相比，更能反映民众的呼声，能直接将民众的意见反映到案件的始终，从而在程序上填补了自侦案件在检察环节上的监督空白，使得进入审判程序前的案件处理已受到外部的有效监督，增强了检察机关行使职权的正当性，实现了对检察权的必要制约，也提高了自侦案件的质量。
（2）可以监督检察官的司法行为
在不违背宪法和法律的框架下，人民监督员制度的建立，打破了检察机关自侦刑事案件的侦查活动和批捕、撤销案件、起诉、不起诉决定权的封闭运行状态，检察官和人民监督员同时介入案件共同完成审判前的刑事诉讼过程，加之检察官和人民监督员的地位平等，在法律地位上不依附于检察官，使得他能够敢于监督检察官的司法行为，有效避免了检察官在权力行使中可能出现的怠慢和恣意。
（3）最大程度地实现了司法公开。检察机关直接受理侦查的刑事案件的侦查，被逮捕犯罪嫌疑人不服逮捕决定，拟撤销的和拟不起诉等环节的公开、公正是实现司法公正的必要环节，这些环节的公开使职务违法犯罪行为为暴露无遗。人民监督员的参与不仅仅是一般程序意义上的监督，他们从头到尾参与案件办理，对案件了解的最清楚，而他们都是由机关、团体、企事业单位推荐的，并严格按照最高人民检察院制度和颁布的《规定》严格遴选的，大多数来自普通民众，而普通民众参与司法活动正标志着司法公开的程度，由此可见，人民监督员制度的实施最大程度地实现了司法公开。
（4）人民监督员全程参与案件办理，可以有效防止司法腐败
人民监督员和检察官在办理自侦案件时形成了一个临时工作小组，其目的是一致的，即公正地处理案件，但两者之间的具体利益又不相同。对于人民监督员来说，是为了协助和监督检察机关办理案件而与检察官一起工作的。对于检察官来说，在某种程度上更愿意独立办案，不受任何人的监督制约。依照《规定》，“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书”。《规定》第5条“人民监督员任期同本届检察长的任期相同”，由此可见，人民监督员的职责比较固定，也有任期限制，同检察官之间的关系，不同于检察官与检察官之间的长期、稳定的同事关系，对于检察官的受贿、徇私舞弊等司法腐败行为，不会碍于情面予以庇护。他们同检察官之间利害关系小，没必要对检察官趋炎附势，因而能起到实质的监督，有效起到防止司法腐败的作用。
二、人民监督员制度的法律依据与实施意义
人民监督员制度的创设是检察机关依照宪法和法律规定，不断改革和完善检察制度的重大突破，是检察制度改革迈出的实质性一步，对完善我国检察制度有着重要而深远的意义。
1、我国的国家性质为人民监督员监督检察机关自侦案件的办理提供了宪法保障。宪法规定，我国是社会主义国家，人民是国家的主人，一切权利属于人民，人民可以通过各种途径和形式，依法管理国家事务和社会事务，并有权对法律的实施包括司法活动实行监督。《人民检察院组织法》也规定检察机关由权力机关产生，受权力机关的监督，向权力机关负责。人民监督员制度就是宪法和法律赋予人民群众的法定监督权利的具体化、经常化②。人民监督员制度的实施就是将司法权保持其应有的人民性具体到司法实践中，是保障检察机关公正办理自侦刑事案件的有效措施。
通过人民监督员制度的落实，使民众享有参与和监督检察机关的刑事诉讼活动，是司法民主的重要体现。完善人民监督员制度，也为人民行使民主权利，监督制约司法权的行使提供了一个更有效途径。
2、检察机关内部领导体制的改革赋予了人民监督员更多的发展机遇。针对检察官职业素质，独立办理案件能力相对有限的情况，检察机关内部长期实行科室负责人，分管检察长、检察长层层审批的办案制度，重大案件还需要经过检察委员会集体讨论决定。这种民主集中制的工作方式虽然有集思广益的优势，但是集体领导集体负责，办案检察官个人责任制不明确，也不利于对检察官独立承担办案进行监督。检察机关推行以主办检察官制度为试点的内部领导体制的改革，目的就是加强检察官独立办案的权力，解决层报，拖拉的弊端，由此可见，检察官办案的独立性加强了，作为随案监督的人民监督员就有了更大的发展空间。
三、人民监督员制度及其配套制度的健全与完善
人民监督员制度的实施是检察机关加强自身建设的重大举措，但也应看到，新事物的出现既要经过实践的不断检验，又要在实践中不断调整，充实和完善。在目前我国司法运行现状来看，实行人民监督员制度的重点就是避免在实行过程中的有名无实，走过场问题，由于客观存在着司法整体水平落后和与人民监督员制度相配套的其他制度，措施明显欠缺的客观现状。因而，我国人民监督员制度应该坚持立足国情，在司法实践中不断发展、充实和提高，逐步建立健全各项配套制度，以期达到完善检察制度的终极目的。在实践中，我们应当注意：
第一，是否采用人民监督员参与案件应按照自愿的原则。如果被告人提出由主办检察官独自办理的要求，检察机关可以不采用人民监督员制度，也允许当事人在不经检察官同意的情况下，排除原定人员，选择自己认为合适的人民监督员。第二，细化《规定》，保证选定的人民监督员来自社会各个阶层，具有一定的代表性。对于那些可能引起程序性纷争的案件适用人民监督员制度必须细化其规定，这样才有效且必要地在维持逮捕决定，撤销案件决定不起诉等极易引发犯罪嫌疑人不满的程序中建立公开而透明的监督，避免逢案必用，防止诉讼资源的浪费。第三，防止人民监督员的专职化。人民监督员专职化显然与上述人民监督员制度的设立初衷相违背，一方面人民监督员专职化的直接结果是脱离人民群众，在人民群众心目中，专职化的人民监督员等同于“检察官”，另一个结果是专职化必然导致专业化，这使得人民监督员迅速向法律职业者演变，日益摆脱“人民性”，使之无法用社会道德的标准对案件进行监督，与检察官的思维难以形成互补，这也正是人民监督员制度要克服的不足和缺陷。第四，人民监督员无论是在任期内还是在任期外都不得从检察机关领取薪水和补贴，否则，无论在形式上还是实质上都是把人民监督员与检察机关、检察官的利益捆绑在了一起，导致人民监督员成为检察机关的依附品，造成实质量意义上“协同作战”“亲密无间”的战友关系，必然导致其监督职能的弱化甚至消亡。同时人民监督员全日制在检察机关工作，无法起到对社会和周围人的法制宣传和教育作用，必然会逐步疏远其与人民群众之间的关系，造成实质上的走过场、完任务，背离了人民监督员制度的根本宗旨。
除此之外，还应继续完善人民监督员的工作程序。第一，人民监督员在参与案件办理时也应有严格的纪律约束，应避免与犯罪嫌疑人及其关系人的单独接触，防止先入为入的思想和防止人民监督员的腐败导致对案件的公正性判别。第二，人民监督员介入检察机关自侦案件，无疑有利于促进检察机关相关部门依法办理该类案件，提高质量，但也要防止人民监督员越权办案，司法专横情况的出现。

参考：1、卞建林《人民才是法律监督的源头活水》
2、丁启明《人民监督员是完善检察制度的有益尝试》
3、最高人民检察院 《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》

国务院国有资产监督管理委员会


企业主辅分离辅业改制资产处置核销操作指引

国资发产权[2009]7号


关于印发《企业主辅分离辅业改制资产处置核销操作指引》的通知

各中央企业：

　　现将《企业主辅分离辅业改制资产处置核销操作指引》印发给你们，请认真遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院国有资产监督管理委员会
　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○九年一月二十日



企业主辅分离辅业改制资产处置核销操作指引

　　第一条 为了积极推进中央企业主辅分离辅业改制工作，进一步规范资产处置核销的申报与审核，根据《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改〔2002〕859号）、《关于进一步明确国有大中型企业主辅分离辅业改制有关问题的通知》（国资分配〔2003〕21号）、《关于中央企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员资产处置有关问题的通知》（国资发产权〔2004〕9号）以及《关于进一步规范国有大中型企业主辅分离辅业改制的通知》（国资发分配〔2005〕250号）等有关法规，制定本指引。

　　第二条 申报主辅分离辅业改制资产处置核销的改制单位应当属于经国资委、财政部、人力资源社会保障部（原劳动和社会保障部）共同审核批复的主辅分离辅业改制单位；处置核销的资产、改制企业人员范围应当符合已经批复的主辅分离总体方案及各批次实施方案中原则确定的范围；支付的解除劳动合同职工的经济补偿金、补助金、一次性移交社保机构人员费用以及内部退养人员相关预留费用的标准应当符合本指引第一条所述法规及主辅分离辅业改制分流安置富余人员相关政策法规的规定，并与已经批复的主辅分离总体方案及各批次实施方案中确定的标准基本一致。

　　第三条 中央企业在实施主辅分离辅业改制过程中，如果对第二条所述批复方案有重大调整和修改的事项，应当报我委批准后方可实施，未经批准自行调整和修改的，在资产处置核销中不予确认。

　　第四条 中央企业对实施改制单位的相关文件材料审核汇总后报送我委，同时应当提交以下文件材料：

　　（一）国资委、财政部、人力资源社会保障部（原劳动和社会保障部）对主辅分离总体方案及各批次实施方案批复文件的复印件。

　　（二）经中央企业出具的关于本批改制单位的改制具体实施方案的批复文件，同时应当明确纳入改制的三类资产范围、数额、处置方式、主体企业需要补足资产的数额及具体方式、涉及职工人数以及各项支付、预留费用的标准以及移交社保机构的费用等。

　　（三）中央企业申报资产处置核销的请示，并附汇总的《主辅分离辅业改制三类资产处置情况表》（详见附件）。在实施主辅分离辅业改制资产处置核销过程中的特殊事项和问题、改制单位实施情况与所批复方案相关数据对比情况、变动原因等，应当在请示中作出具体说明。

　　（四）分户的改制单位应当包括以下材料：

　　1．企业法人营业执照；

　　2．产权登记证复印件；

　　3．三类资产（含主体企业补足资产）的清查报告和认定证明文件；

　　4．改制时点的审计报告；

　　5．改制时点的资产评估备案表；

　　6．资产处置的专项审计报告，应当具体说明改制单位改制时点的资产剥离、划入补足、土地使用权的处置等情况，具体载明改制单位实际支付的经济补偿金、补助金、移交社保机构人员费用、内退人员预留费用的标准和总额，所涉及的人员并与本企业、本地区职工平均工资水平对比情况等；

　　7. 职工分流安置方案及职工代表大会审议决议；

　　8. 省级人力资源和社会保障部门（劳动和社会保障部门）对职工分流安置方案和经济补偿金、补助金标准的审核意见；

　　9. 债权债务承继方案和主要债权人同意函；

　　10. 改制单位为公司制企业的，应当提交同意改制与资产处置核销的股东会决议。

　　改制单位为非企业法人的，应当由主体企业提供有关情况说明并参照上述要求准备相关文件资料；对于采取进场交易方式处置改制单位资产的，还应当提交中央企业确认的产权转让协议或经我委确认的中央企业产权交易机构出具的产权交易鉴证。

　　11.其他需要说明的材料。

　　（五）其他需要说明的文件材料。

　　第五条 我委对中央企业报送的主辅分离辅业改制资产处置核销请示的审核程序为：

　　（一）相关厅局在20个工作日内组织对中央企业所报送的文件材料进行集中会审，并出具书面审核意见。

　　（二）对于符合相关法规及本指引规定的，应当在集中会审后5个工作日内完成批复的起草上报工作。

　　（三）对于基本符合相关法规及本指引规定但在集中会审中发现有尚需说明或完善的问题的，应当将书面审核意见转交中央企业；中央企业应当完善有关问题并提交书面说明。在确认有关问题已经完善后5个工作日内完成批复的起草上报工作。

　　（四）对于不符合相关法规及本指引规定的，应当将书面审核意见转交中央企业，同时将所报送的文件材料退回中央企业，待修改完善后重新上报。相关厅局对于中央企业重新报送的文件材料应当按上述程序重新组织集中会审。

　　第六条 主辅分离辅业改制资产处置核销审核主要包括以下内容：

　　（一）改制单位是否属于经国资委、财政部、人力资源社会保障部等批复的实施主辅分离辅业改制的单位。

　　（二）改制前后资产剥离、处置是否有中央企业批准同意的书面文件，是否符合有关法规。

　　（三）三类资产（含补足资产）及其处置方式是否得到中央企业认定与确认。

　　（四）改制时点的审计报告、经备案的评估报告与所批复的主辅分离总体方案、各批次实施方案确定的基本原则、所确定的三类资产范围是否基本一致。

　　（五）各项支付、预留以及移交社保机构的费用是否符合有关法规的规定，专项审计报告中的审计意见是否为无保留意见。

　　（六）改制单位土地使用权是否纳入主辅分离范围，在辅业改制过程中如何处置，是否存在改制企业无偿占有、使用国有划拨土地的情况；

　　（七）职工安置和补偿标准是否经省级人力资源和社会保障部门（劳动和社会保障部门）确认，是否经改制单位全体职工或职代会审议通过。

　　（八）资产处置情况与申报冲减权益金额是否吻合。

　　（九）清产核资结果、自列损益金额与冲减权益金额是否有重复核销问题。

　　（十）改制单位为公司制企业的，是否履行了《中华人民共和国公司法》等有关法规。

　　对于采取进场交易方式处置改制单位资产的，还应当审核具体程序和方式是否符合有关法规的规定。

　　第七条 本指引自印发之日起施行。

　　附：主辅分离辅业改制三类资产处置情况表
http://www.sasac.gov.cn/n1180/n1566/n258222/n259203/n6335333.files/n6335338.xls