律师罢免会长风波：一场输在起点的博弈

　　　　　　　　杨涛


日前，深圳60余名律师联名罢免律师协会会长引起了不小的风波。引人注目的重要原因是，被提出罢免的律师协会会长徐建，是由律协会员直接从执业律师中选举出来的会长，深圳律协也是全国首个由官办转向民间自治的地方律协。记者在今天结束的深圳市第四届律师代表会第二次会议上获知，罢免程序没有启动，会长徐建没有被罢免。徐建坦言，当会长以来最大的压力就是怎样处理好这种民主博弈的关系。（《中国青年报》7月27日）
尽管此间相关人士评价说，此次罢免风波产生的社会意义，远远超出罢免本身，是对律师行业的民主制度建设的推进和考验。但我们看到却是一起罢免案高调唱起，最终草草收场，不能不让人感到遗憾。
我们感到遗憾的并非会长徐建没有被罢免，而这么一个有正当理由的罢免提案根本就没有被列入会议议程。因为，根据在2003年7月通过的《深圳市律师协会章程》相关规定，50名以上的律师联名或10名律师代表联名，就可向律师代表大会提出议案，但在该《章程》中没有具体的操作细则。在此次代表大会上表决通过的《深圳市律师代表大会议案规则》中作了进一步的规定：“50名以上的律师联名或10名律师代表联名提出的议案，由主席团决定是否列入会议议程。”于是，大会主席团有权根据这一条规定，不将这一罢免提案列入会议议程。并且我们注意到，对于这么一个为公众瞩目的罢免提案，主席团也没有就罢免提案为什么不列入会议议程说明理由。
那么，主席团是怎样产生的呢？根据《章程》的规定，“召开律师代表大会换届会议应举行预备会议，由理事会决定本次大会的主席团，通过大会的议程和其他准备事项的决定。”也就是说大会的主席团的是由理事会来决定，而理事会是由律师代表大会选举产生，对律师代表大会负责。这样看来，理事会与其所控制的主席团都对律师代表大会负责，无可非议。其实不然，因为理事会一经选举产生就有了其相对的独立性，有其独立的利益诉求和运作程序，因而，我们不能光看到其的起源，还要看到其取得相对独立地位后的实际运作。在实际运作中，会长召集和主持理事会会议，有提名部分副会长候选人和提名秘书长人选和督促和检查理事会的决定、决议的执行等重要的权力，从这个角度上讲，我们就不得不承认，会长对于理事会有强大的影响力与实际的控制权。会长通过影响和控制理事会，完全可能进而影响和控制大会的主席团。
因而，这样一个要求罢免律师协会会长、秘书长职务的提案不被主席团列入会议议程的决定的公正性就令人怀疑了。因为，除非在理事会中形成强大的与会长抗衡的力量，否则所谓律师代表大会代表行使的提议罢免理事、会长、副会长职权和50名以上的律师联名或10名律师代表联名可向律师代表大会提出议案的权利，完全可能为会长及其所控制的理事会、大会主席团利用《规则》的规定架空。
一个要求罢免律师协会会长的提案，却由被要求罢免的人所可能影响和控制大会的主席团决定其能否列入会议议程，这是有违“任何人都不能做自己案件的法官”的程序正义原理，使人对于主席团能否公正处理提案产生合理怀疑。从这个意义上讲，深圳60余名律师的失败的命运在起点上就注定了。因而，我们认为，要实现罢免案的程序公正，首先，要大会的主席团产生的方式进行改革，不能再由理事会单方面决定；其次，《章程》应该规定，对于50名以上的律师联名或10名律师代表联名提交的罢免理事、会长、副会长的提案，大会的主席团除非作出充分的理由并向大会说明，否则应当一律列入大会的会议议程。
诚然，会长、理事会以及《章程》都是律师代表大会选举产生或通过的，体现了律师们的民主意志。然而，民主这东西并不是一件装饰品，将其高高祭起就高枕无忧了。我们更应当关注的也许还在于要看到有关民主运作规则的合理性，要监督那些被我们民主选举产生的人的行为的正当性，关注民主制度在实际运作的效果，及时修正民主制度运行中所出现的偏差与失误。否则，民主制度也可能成为某些人反民主和谋私利的工具，这是没有人所愿意看到的。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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卫生部


中华人民共和国卫生部令

第9号



现发布《卫生部行政复议与行政应诉管理办法》，自发布之日起施行。1996年10月14日卫生部办公厅发布的《卫生部行政复议与行政应诉管理办法》同时废止。


部　长
一九九九年十二月二十日


卫生部行政复议与行政应诉管理办法



第一条为使行政复议和行政应诉工作规范化和程序化，防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督卫生行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）和有关法律规定，结合本部工作实际制定本办法。　　

第二条本办法所称行政复议，是指公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益向卫生部提出行政复议申请，卫生部受理行政复议申请、作出行政复议决定的活动。　　

本办法所称行政应诉，是指卫生部在人民法院受理的行政案件中作为被告出庭，依法进行的诉讼活动。 　　

第三条卫生部受理行政复议申请和组织审理行政复议案件，作出行政复议决定，以及行政应诉工作，依照本办法办理。　　

纪检、监察、审计、信访等机构根据有关规定受理的案件和申诉，不适用本办法。　　

第四条卫生部行政复议的管辖范围是：　　

（一）对卫生部直接作出的具体行政行为不服而申请的；　　

（二）对卫生部直接委托的组织作出的具体行政行为不服而申请的；　　

（三）对省、自治区、直辖市卫生厅（局）或省、自治区、直辖市卫生厅（局）委托的组织所作出的具体行政行为不服而申请的；　　

（四）国务院指定管辖的复议案件；　　

（五）法律、法规规定的其他应由卫生部受理的复议案件。　　

公民、法人或者其他组织认为卫生行政机关的具体行政行为所依据的除法律、法规、规章和国务院文件以外的其他规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向卫生部提出对该规范性文件的审查申请。　　

第五条公民、法人和其他组织申请行政复议的事项应当符合行政复议法第六条规定的行政复议范围。对下列事项不服，不能依照本办法申请复议：　　

（一）对卫生部部门规章或者地方人民政府规章不服的；　　

（二）对卫生行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服的；　　

（三）对卫生行政机关仲裁、调解或者处理的民事纠纷不服的；　　

（四）行政复议法第八条规定不以行政复议途径解决的其他事项。　　

第六条卫生部成立行政复议委员会，由部长、副部长和有关司局长组成，在部长领导下开展工作。委员会下设行政复议办公室，负责行政复议和行政应谅的日常工作。其主要职责是：　　

（一）受理行政复议申请，审查行政复议申请是否符合法定条件和法定程序；　　

（二）向争议双方、有关单位及有关人员调查取证、听取意见；　　

（三）组织审理行政复议案件；　　

（四）提出行政复议决定的建议；　　

（五）起草行政复议决定书；　　

（六）将行政复议决定书送达当事人；　　

（七）办理根据行政复议法第七条提出的规定审查申请；　　

（八）国务院办理裁决案件中要求卫生部办理的事项；　　

（九）组织和具体办理出庭应诉事宜；　　

（十）指导下级卫生行政机关的复议和应诉工作；　　

（十一）承担部长委托的其他工作。　　

卫生部行政复议办公室设在卫生法制与监督司，有专人负责。　　

第七条各司局负责其主管业务范围内的行政复议和行政应诉工作，并明确一位司局领导分管。其主要职责是：　　

（一）对由本司局以卫生部名义直接作出的具体行政行为而发生的行政复议案件，应当在收到复议申请书（或副本）之日起3日内，向行政复议办公室提交作出具体行政行为的有关材料或者证据，并提出书面答复；　　

（二）协助行政复议办公室审理本司局主管业务范围内的、因下一级卫生行政机关的具体行政行为而发生的行政复议案件，并提出书面处理意见；　　

（三）负责由本司局以卫生部名义作出的具体行政行为而发生的行政诉讼案件的应诉工作，确定本司局人员作为部诉讼代理人出庭应诉；　　

（四）负责复议申请人不服复议决定而发生涉及本司局以部名义直接作出的具体行政行为的行政诉讼案件的应诉工作，并确定本司局有关人员作为部诉讼代理人出庭应诉：　　

（五）协同行政复议办公室承办其他与本司局主管业务范围有关的行政复议和行政诉讼工作。　　

第八条行政复议办公室在收到行政复议申请后，应主要审查下列事项：　　

（一）是否符合法定申请日期；　　

（二）是否符合行政复议法第十条规定；　　

（三）是否属于行政复议范围；　　

（四）是否已向人民法院提起行政诉讼；　　

（五）是否已向其他行政机关申请复议。　　

行政复议办公室应当在收到行政复议申请之日起5日内，对复议申请进行审查。对符合行政复议条件的，自行政复议机构收到行政复议申请之日起即为受理。对不符合行政复议条件的，决定不予受理，并书面告知不予受理的理由。　　

申请人口头申请的，负责接待的人员应当做好记录，并由申请人签字。　　

卫生部其他工作机构收到复议申请的，应当立即转送行政复议办公室。　　

第九条行政复议原则上采取书面审查的办法。但有下列情形之一的，可以采取其他方式审理：　　

（一）主要事实不清，当事人双方争议较大；　　

（二）当事人一方或双方要求到卫生部当面说明问题或情况；　　

（三）案情重大、影响面广或书面复议不能正确解决行政纠纷的其他情况。　　

第十条卫生部行政复议办公室应当在受理行政复议申请之日起7日内将复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当在收到复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件之日起10日内向卫生部行政复议办公室提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。　　

第十一条被申请人的书面答复应载明下列内容：　　

（一）被申请人的名称、地址、邮政编码、电话，法定代表人的姓名、职务，委托代理人的姓名、职务、工作部门；　　

（二）答辩的理由；　　

（三）作出具体行政行为的事实依据及有关的证据材料；　　

（四）作出具体行政行为所依据的法律、法规、规章的具体条款；　　

（五）具体的请求；　　

（六）作出答复的日期。　　

书面答复应当加盖被申请人的印章及其法定代表人的签名。　　

第十二条复议人员必须认真审阅复议材料，核实证据，进行研究。有下列情形之一的，应进行实地调查：　　

（一）案情比较复杂、影响较大的；　　

（二）证据与当事人陈述有较大差异的。　　

第十三条复议人员调查时，应制作调查笔录，经被调查人校阅后，由被调查人、调查人共同签名或者盖章。　　

第十四条卫生部在必要时可以委托下级卫生行政机关或组织进行调查。　　

委托调查，必须提出明确的内容和要求，受委托的下级卫生行政机关或组织可以主动补充调查，并按要求的期限完成调查；因故不能完成的，应当在要求的期限内向卫生部说明情况。　　

第十五条行政复议办公室根据审理情况，向部长提出复议决定的建议：　　

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，予以维持；　　

（二）被申请人不履行职责的，责令其在一定期限内履行；　　

（三）具体行政行为主要事实不清、证据不足的，适用法律依据错误或不当的，违反法定程序的，超越或者滥用职权的和明显不当的建议撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。撤销或者确认具体行政行为违法的，应责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为；　　

（四）被申请人不按规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，撤销该具体行政行为。　　

第十六条申请人在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，卫生部在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，对符合国家赔偿法有关规定的，应当在复议决定中同时作出被申请人依法给予赔偿的决定。　　

第十七条重大、复杂的行政复议案件应提交卫生部行政复议委员会讨论决定。　　

第十八条复议决定书由部长签发，加盖卫生部FP章，发送申请人、被申请人和第三人。　　

行政复议决定应当自收到复议申请书之日起60日内作出；但是，法律规定的行政复议期限少于60日的，按法律规定执行。情况复杂不能在规定期限内作出行政复议决定需要延长法定期限的，应当经部领导批准，并告知申请人和被申请人。　　

第十九条卫生部送达复议决定书，可以直接送交受送达人，也可以委托下级行政机关或组织代为送达，或者邮寄送达。　　

第二十条复议案件审理完毕，复议人员应当在收到复议决定书送达回证之日起5日内，将案件文书立卷归档。　　

第二十一条卫生部在审查申请人一并提出的具体行政行为所依据的有关规定的合法性时，应根据情况作出以下处理：　　

（一）该规定是卫生部制定的，应当在30日内依法作出处理结论；　　

（二）该规定是其他行政机关制定的，应当在7日内将有关材料转送制定该规定的行政机关依法处理。处理期间，卫生部中止对具体行政行为的审查。　　

第二十二条行政应诉程序：　　

（一）确定应诉人员。根据本办法第七条的规定，经行政复议办公室或者有关司局推荐由部长决定委托出庭应诉的代理人。　　

（二）办理委托手续。行政复议办公室根据部长的决定，为诉讼代理人办理授权委托书。　　

（三）准备答辩状。对部有关司局以卫生部名义作出的具体行政行为直接引起的诉讼，有关司局应当在收到起诉状副本之日起5日内拟出答辩状，并将作出具体行政行为的有关证据和材料一并送行政复议办公室，经审核后，送部长批准。　　

对部有关司局以卫生部名义作出的具体行政行为经复议维持原具体行政行为而引起的行政诉讼，适用上款。　　

（四）对经行政复议改变原具体行政行为而引起的行政诉讼，由行政复议办公室起草答辩状，送部长签发。　　

（五）行政复议办公室应当在收到起诉状副本之目起l0日内，将答辩状和有关材料或者证据提交给人民法院。　　

第二十三条行政诉讼案件结案后，案件参与人应将案件文书在案件审理完毕后10日内立卷归档。　　

第二十四条有下列情形之一的，卫生部可以直接或者责成有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予批评，直至行政处分：　　

（一）拒绝履行复议决定的；　　

（二）逾期不提供有关材料、证据和答辩状的；　　

（三）不接受委托出庭或者出庭应诉严重失职的。　　

第二十五条复议人员失职、衔私舞弊的，依照行政复议法由卫生部对其批评教育或者给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。　　

第二十六条本办法自颁布之日起施行。1996年10月14日卫生部办公厅发布的《卫生部行政复议与行政应诉管理办法》同时废止。