试论贪污受贿犯罪的畸形需要及其抑制

苗 勇


需要，在主观上通常是以一种不满足之感，或者对某种对象的必要感被体验，它是推动人们以一定方式向着一定方向进行活动的直接的始动力量。人的有意识的行为，从主观而言，无不起源于需要。所以，马克思说：“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官而做事，他就什么也不能做。”①人们的合法行为和违法行为，都起源于需要，只不过前者的需要是合理的，而后者的需要是不合理的。而故意犯罪者的需要，则是一种畸形的需要。贪污受贿犯罪行为也不例外。前苏联学者斯塔拉鲁欣明确指出：“反社会行为，首先由反常的、畸形的或臆想的需要引起的。”②当前，贪污受贿犯罪的势头尚未得到有效地遏制，一些国家工作人员无视法律、不计后果，猖狂地贪污受贿，从主观上分析，正是在于他们身上已形成了以畸形需要为基础的犯罪心理结构。“在我国从社会主义计划经济向社会主义市场经济过渡的社会转型时期，权钱交易这种腐败现象滋生蔓延内在动因是利益，或者说是它的主要表现——需要。”③因此，要预防此类犯罪，遏制其势头，分析一下贪污受贿犯罪的畸形需要及其抑制方法，是具有重大现实意义的。
一、贪污受贿犯罪的畸形需要
所谓畸形需要，是指在个体需要中占了主导地位，但根据其生存的外在环境条件，又不能通过合法途经和手段来满足的那些需要。例如，一位领导干部十分渴望自己象个私老板一样成为百万富翁，而且已转化为强烈的行为动机，但是这种需要，其外部环境并不可能为他提供合法的途经和手段来满足。显然，这种需要就是畸形的。我们从以下四个方面对这种需要进行分析。
1、低级需要占了主导地位。
这里所讲的低级需要，指的是以自我为中心的需要。这种需要是利己主义为基础的，以损害社会和他人利益为满足条件。应当指出的是，此处所讲的低级需要，与马斯洛所言的低层次需要是不同的。关于人的需要，按照美国人本主义心理学家马斯洛的观点，可以象下图所示那样按层次组织起来。　　　　　
自我实现需要
尊重需要
相属关系和爱的需要
安全需要
生理需要

在他看来，人类最基本的需要是生理的需要。生理的需要获得相当满足之后，随之而生的是安全需要（包括对生命安全、财产安全、职业安全和心理安全的需要），以求免于威胁，免于孤独，免于别人的侵犯。只有此一需要获得满足之后，个人生活才有安全感。在此基础上，才会出现相属关系和爱的需要（包括给别人的爱和接受别人的爱以及成家的需要）。以上三个层次的需要获得满足，个人的尊重需要（需要自尊、自重，或为他人所尊重）才会充分发展起来。最后，才发展到最高层次——自我实现的需要（最大限度地发挥个人自我潜能才赋，并有成就）。④马斯洛的需要结构理论，将人的“生理需要”逐渐向“自我实现需要”的过渡，表述为从低层次需要向高层次需要的发展。这仅就满足的先后次序而言，无疑是正确的。但是。如果认为“低层次”与“高层次”之分，等于“高级”与“低级”之别，具有褒贬色彩，则是错误的。笔者认为，用道德标准来评价，任何处于高层次的需要，都会有低级需要的情况。如“自我实现的需要”，假若这个企求实现的目标与人类利益是一致的，便是高级需要；假若与之相悖的，则是低级的了。希特勒的“自我实现”的欲望不可谓不强，但却是十分低级的需要，因为他的自我实现需要是与人类利益背道而弛的。所以，本文所言的低级需要，是就褒贬意义而言的，指的是一种与社会利益不相符合的需要，非指马斯洛需要结构理论中的低层次需要。
低级需要如果在个体需要结构中不占主导地位，这种需要也是不可能成为畸形的。一个人生活在社会之中，由于复杂的客观环境影响。头脑里有时会萌发一些非分的欲望，这也是难免的。譬如一个国家干部到了某个体户别墅，看到其住宅富丽堂皇，心想：我要是有这座房子该多好啊。此时，他内心也有一种冲动，也产生了一种不现实的需要心理。但此时我们尚不能说他有了畸形的需要。因为，如果他是一位道德高尚者，那么这种需要无论如何不可能成为他心理的主导者，他会用美好的情操来约束自己的行为，抑制自己不合理的需要。只有当这种需要成了他今后现实生活中的奋斗目标，支配了自己的言行，才能说有了一种畸形的需要。
2、畸形的需要具有无止境性。
大量的案例证明，贪污受贿犯罪分子的畸形需要是难有满足之时的。每一次违法行为得以成功，都只是暂时的欣慰。而非分的欲念象一团不灭的烈火，焚烧着这些人的心，不时地促使其犯罪动机一次又一次形成、强化，贪婪地攫取不义之财。这些人往往数次、数十次甚至数百次地作案，贪壑难填，有的金额达到了上亿元。如广东省佛山市财政局财政预算科科长罗斌贪污1.56亿元，令人触目惊心。
畸形需要的无止境性不仅来自于贪污受贿犯罪分子的贪婪性，而且还有其内在的心理机制。犯罪心理学认为：“犯罪心理形成之后，在犯罪活动和犯罪生活中，一般情况下，它将不断得到巩固和加强，如果得不到切实有效的控制和帮助，这种过程就会继续发展，日益强化，这就是犯罪心理的恶性发展。”其典型表现为：犯罪自觉性和主动性增强，非法欲望更加强烈，作案经验更加丰富。⑤贪污受贿犯罪分子也是如此，每作案得逞一次，就获得了一时的快慰和成功的体验，道德观念更加堕落，非分的欲望、侥幸心理得到了强化。这就使得其一有机会，便会毫无顾忌地贪污受贿，畸形的需要便卷入恶性循环之中，愈来愈强烈，难有满足之时。
3、可分为畸形的物质需要和畸形的精神需要。
不少人认为，贪污受贿犯罪的畸形需要表现为物质上的，即对财物的无节制的追求和享受。其实不然。此类犯罪虽然都表现为对财物的非法占有上，可这只是表面现象。尽管贪污受贿者的主要需要是财物，但现实中，确有不少腐败者对财物的需求只是满足精神需要的一种手段而已，其犯罪的根本需要是畸形的精神需要。因此，贪污受贿犯罪的畸形需要可以分为两种，即畸形的物质需要和畸形的精神需要。正如上述所言，两者都属于低级需要，并不能认为精神需要就是高级的需要。
对畸形的物质需要不难理解，无庸赘述。这里着重谈谈畸形的精神需要。所谓畸形的精神需要，是指贪污受贿犯罪人只有通过非法手段、途经才能得到的低级庸俗的精神上的满足。结合司法实践来看，这种畸形的精神需要主要有以下两种。⑴畸形的异性需要。现实生活中，有些国家工作人员公然不顾社会伦理道德，寻觅情妇，供养“二奶”；有的甚至人格沦落，频频嫖娼。而要做这些事，满足自己无耻的低级的精神享受，就一定要有大量的金钱。从合法途经得来的钱，根本维持不了这种堕落的生活，于是就不得不动坏脑筋，从事非法活动，贪污受贿以供糜烂生活之用。如中国信托投资银行深圳分行行长高森祥，包养了三个情妇。与一个情妇闹反时，高就支付给该女所谓青春赔偿费23万元。为了过这种腐朽的生活，高森祥便在1988年6月至1990年7月的二年时间里，先后收受十多名贷款户的贿赂，计港币191万余元、人民币55万余元。高也因此被判处死刑，走到了生命的尽头。 （2）畸形的享乐需要。这是一种追求畸形的异性需要以外的感官享乐需要。这些人精神颓废，没有正确的人生观、价值观，认为人生在世，短暂有限，应及时行乐。于是经常出入高档娱乐场所，饕餮大餐、暴殄天物，或频繁到国内外旅游胜地观光，寻求感官刺激，弥补精神空虚。显然，这样的享受是建立在巨额金钱之上的。仅有薪水收入的堕落者，就不得不敛取不义之财。原中国土木建筑工程公司驻泰国办事处筹备组负责人刘国修，到了曼谷后，抵挡不了腐朽生活的诱惑，滋生了畸形的精神需要，把享乐当作人生追求的目标，经常光顾高档夜总会、歌舞厅，长期捧养十几个歌女。这种糜烂的生活需要巨额资金，刘国修就伸出黑手大肆侵吞公款，贪污一百多万元人民币，走上了一条不归之路。天津市某区劳动局原副局长原晋津，在任副局长后14个月内，到“东方之珠”等夜总会吃喝公款53万元，被以贪污罪判处死刑、缓期二年执行。原晋津在被捕后吐露真言：“我一走进那些地方就上了瘾，令我鬼使神差般地每天下班都往那里跑。”正是这种畸形的享乐需要，葬送了他的前程。
4、畸形的需要是导致贪污受贿犯罪的最直接的主观原因。
正如上所述，畸形的需要之所以称之为畸形，是因为这种需要是不可能通过合法途经、用合法手段来满足的。心理规律表明：人对事物会有一定的态度，“根据是否符合主观的需要，可能采取肯定态度，也可能采取否定态度。当他采取肯定的态度时，就会产生爱、满意、愉快、尊敬等内心体验；当他采取否定的态度时，就会产生憎恨、不满意、不愉快、痛苦、忧愁、愤怒、恐惧、羞耻和悔恨等内心体验。”⑥因此，一旦畸形的需要满足不了时，这种人便会产生痛苦。怎样才能去掉痛苦获取快乐呢？美国犯罪学家罗伯特.默顿的社会紊乱理论对此作了很好的回答，他认为：在现代美国社会中，目标和手段的相互影响是产生违法的潜在根源。社会特别强调的目标是取得财富、成功和权力。社会所提供的实现这些目标的合法手段包括努力工作、接受教育和勤俭等。尽管取得财富等成功标志的目标对全社会来说都是一致的，但是社会所提供的实现这些目标的合法手段却不是对全体社会成员都平等的，而是根据各人所处的社会经济地位来确定的。结果，那些由于没有既定的社会和经济地位而不能通过合法手段取得成功的公民便会感到沮丧、气愤，其中有些人便会求诸犯罪手段。⑦这个观点虽然是针对美国而言的，但也能够很好地说明我国包括贪污受贿犯罪在内的财产犯罪发生的心理机制。当某个公务员脑中有了强烈的畸形需要，而社会、国家又没有也不可能给其提供满足这种需要的途经、手段时，他就会感到烦恼痛苦，心理压力日益沉重，他就会转向用非法的手段来达到非法的目的。当他看到权力能与财物相交换这个异化现象时，便会用手中的权去捞好处，去贪污受贿，滑进犯罪的泥坑之中。这正如前苏联学者库德里亚夫采夫指出的那样：“人正是根据在他自身的形成过程中产生的需要和利益，考虑到自己存在的客观条件，制定或近或远的生活计划，规划自己活动的长远目的和眼前目的，个人在这方面产生的反社会倾向，就会导致选择法律所禁止的与道德规范相抵触的行为目的。”⑧畸形的需要，象海妖一样，将一些人诱入了地狱。
　　　　　　　二、畸形需要产生的原因
面对难以遏制的贪污受贿犯罪的势头，不少同志也对畸形需要产生的原因进行了分析，提出了种种观点。如“外来侵蚀说”，认为改革开放后，西方腐朽的东西占领了一些人的头脑；如“历史源流说”，认为是旧中国封建思想意识残余仍在散发着臭味，腐蚀了一些人；还有的简单地贴上了“阶级斗争”的标签，认为是剥削阶级的意识支配了一些人的行为，是新的历史条件下阶级斗争的表现形式。
很显然，上述观点都是片面的。马克思、恩格斯认为：“人们是自己的观念、思想等等的生产者，但这里所说的人们是现实的，从事活动的人们，他们受着自己的生产力的一定发展以及与这种发展相适应的交往（直到它的最遥远的形式）的制约。意识在任何时候都只能是被意识到了的存在，而人们的存在就是他们的实际生活过程。”⑨因此，畸形需要作为一种人的意识，其产生的原因，只能从当前的改革开放这一大环境中去寻找。脱离中国实际，去分析当前产生腐败的原因，是违背历史唯物主义原理的。笔者认为，当前一些国家工作人员产生畸形需要，主要有以下一些原因。
1、物质利益已成为市民活动的出发点，这是畸形物质需要产生的前提条件。
当今中国，有目共睹的是，市民社会已从政治社会中相对分离出来，物质利益成为市民活动的出发点，这是改革开放以来我国社会的一个有着深远历史意义的变化。
政治社会与市民社会，是马克思青年时代根据黑格尔的法哲学的合理成份，来解释社会组织的理论，是同上层建筑与经济基础相对应的概念。这里的政治社会是指国家政权；市民社会则是指国家直接控制之外的社会和经济安排、规则、制度。说通俗一点，政治社会是组织管理社会的层面，市民社会是相对独立的经济活动的层面。⑩
我国在经过了社会主义改造后，模仿前苏联模式，建立了政治社会和市民社会合而为一的高度统一的计划经济体制。“‘一五’期间建立起来的经济体制后来虽有一定的变化，但所有制结构和经营方式过于单一，国家行政机构对微观经济管理上过于集中统一的问题长期没有解决，而且发展得越来越突出。”⑾产供销、人财物全部纳入了国家的计划管理，企业成了政府直接控制管理下的部门，没有局部利益可言。职工生活保障也由国家统管，物质利益并非企业、职工进行社会活动的直接动力。相反，而是大力批判“物质剌激”、“奖金挂帅”，大兴“政治上的不断革命”。在农村，推行“一大二公”，种什么、种多少都由国家决定；割资本主义尾巴，批小资产阶级思想，“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”，农民的生产活动与其自身的物质利益严重脱钩，农业生产效率低下。总之，在高度统一的计划经济中，政治社会直接统管着市民社会，把物质利益说成“是资产阶级用以腐蚀我们的干部、群众，破坏社会主义生产关系的腐蚀剂”⑿人们并不把物质利益作为生产活动的直接动力，整个社会在“假大空”的政治笼罩下，大搞“政治”经济，物质利益只能作为一个抽象的东西游离于人们之外。正如陈兴良博士所说：“在公有制的条件下，尤其是实行计划经济，国家对经济直接进行规划，国家权力渗透到整个社会，其结果是国家吞没了市民社会。”⒀人们在物质需求上，安于现状，不思进取，过着清贫的平均主义生活。这个时代里，物质利益在社会中，从而也在人们心目中，不能占主导地位。而且，社会商品也十分短缺，大量按计划凭票供应。因此，很难产生畸形的物质需要。
党的十一届三中全会确立实事求是的思想路线以后，人们认识到在整个社会主义历史阶段，从整体上说每个劳动者和每个经济单位的生产动力和工作积极性、创造性，依然来自于对物质利益的追求，从而确定了经济体制改革的核心内容，就是依据物质利益原则，将劳动者和经济单位获取报酬的多少、利益分配的大小与其为社会提供的劳动、成果挂钩，以此调动他们的积极性。随着改革开放的深入，我国社会发生了翻天覆地的变化，国家摆脱了计划经济体制的束缚，实行社会主义市场经济体制。市民社会从政治社会中相对分离出现，广大人民群众有了自己一定的自由活动空间。在经济活动领域，由于市场经济这是一种“利益经济”，因此，人们从事劳动的最直接、最大的动力，就是追求经济效益的最大化，追求物质利益成了天经地义的事情。改革开放正是这样解放了人这一生产力的最重要要素，城乡经济突飞猛进，商品供应丰富多彩，经济不再是短缺型的了，大多数商品出现了买方市场。人们的物质利益观念，正是在这种社会存在中，不断得到强化。最典型的是个私企业，这类企业在改革开放前是根本不允许存在的。十一届三中全会后，个私企业不断涌现、壮大，有的区域、有的产业甚至以个私企业为主导。其地位也从必要补充，到目前由国家宪法确定为重要组成部分。而个私企业的生存发展，是不能不讲物质利益的。一个根本不讲投入产出、经济效益，不讲物质利益的个私企业，是不可想象的。在市场经济中，任何企业，只有不断追求物质利益，才能实现自我发展目标。因此，可以这么讲，在中国，相对独立的市民社会已初步形成，而物质利益则是市民社会中的核心。
国家工作人员就是生活在这样一个社会中，他们每天的工作，都在与市民社会打交道，都在与物质利益打交道。同时，他们也有自己的物质利益：要生存，便需要吃穿住行、就医；要发展，就要对自己和孩子进行智力投资。而这一切，随着改革的深入，基本上要由个人负担。因此，他们在现实生活中，是地道的一员市民。物质利益已在每一国家工作人员心中扎下了根。不讲自身物质利益的人，只能是一个抽象的人，现实生活中，是不可能存在的。“我们面对的是一个什么样的客观实际呢？是一个以物质利益作为大多数人奉献体力和智力的激励机制，是一个利益分配差距逐渐拉大的现实社会，是一个人们的消费支出越来越大、消费档次越来越高的生存空间。总之，物质利益、货币、消费是制约人们思想观念的基本社会存在。”⒁正当地讲究物质利益，合法地获取物质利益，是当今社会所大力提倡的。可是，有了合理的物质利益，必然伴有不合理的物质利益，“如果事物或行动到了极端总要转化到它的反面”，⒂这是由生活辩证法所决定的。
2、畸形物质需要产生于社会转型过程的矛盾之中。
我国正处于从计划经济体制向市场经济体制转型过程中。国家工作人员在追求自身的物质利益时，由于转型社会的内在矛盾的作用，导致一些人滋长了非分的欲望，产生了畸型的物质需要。
⑴分配差距拉大，贫富反差强烈，促使一些人产生畸形的物质需要。在党的允许一部分人先富起来的政策指引下，许多人勤劳致富。同时，也有些投机者或者钻国家政策漏洞，或者违法经营，成了爆发户。这些富起来的人，拥有巨额资产，过着舒适甚至是奢侈糜烂的生活。可是，这些富翁，往往没有更多的政治地位。出于各种目的，他们十分渴望接近政坛人物。而政府官员为了发展经济，也需要频繁地与这些人打交道。在这个过程中，很多国家工作人员产生了“相对贫困化”的感觉。认为自己无论从哪方面讲都比他们强，有什么理由他们能富，自己却拿低薪水守着清贫。正是在这种失衡的心理支配下，一些人产生了畸形的物质需要。“较高的社会地位、政治荣耀感与较低的经济地位生活窘迫感形成心理上的严重失衡，由于他们每天都在接触求助于自己权力的高收入消费者，经常受后者的阔绰生活方式所剌激，必然产生一种与后者实现经济上平等的渴望，形成利用权势索贿受贿的心理基础。”⒃如浙江省桐乡市原市长吴锦嗣受贿案。吴在1993年至1995年任职期间，共收受老板贿赂23万元，被判处13年有期徒刑。吴锦嗣在反思时说：“这几年，我看到过去的同学、同事通过各种途经都富了起来。论能力自己并不比他们差，论职务还比他们高，而钱却比他们少得多。特别是年终评比考核，在台上给厂长经理发奖金，每个人少则几万，多则十几万，而自己作为一个市长，担子比别人重，心理感到很不平衡，因此也想捞钱。”吴锦嗣正是社会转型过程中出现的分配差异矛盾的“牺牲品”。
⑵市场经济体制建立过程中，权力与“租金”尚有着较密切的联系。“在现代经济学的国际贸易理论，特别是所谓‘公共选择理论’中，租金被进一步用来表示由于政策干预和行政管制，如进口配额、生产许可发放、物价管制，乃至特定行业人员的人数限制等，抑制了竞争，扩大了供求差额，从而形成的差价收入。既然政策干预和行政管制能够创造差价收入，即租金，自然就会有追求这种租金的活动，即寻租活动。寻租活动的特点，是利用合法或非法手段，如游说、疏通、走后门、找后台等，得到占有租金的特权”⒄当前，我国社会主义市场经济体制尚在建立过程中，短缺资源的配置往往有权力的介入。权力和资源直接联系在一起，权力本身就具有了十分诱人的经济利益。而在竞争十分激烈的经济环境中，企业往往出现“寻租”行为，以谋求自身的发展。而寻求权力的支持，使人常常想起最原始的武器——贿赂。这些寻租者不断向掌权者“进贡”、“烧香”，潜移默化地腐蚀着一部分国家工作人员，使一些警惕性不高的人，渐渐产生了畸形的物质需要，麻木不仁地掉入了犯罪的泥坑；而一些意识本来就不健康的人，则私欲恶性膨胀，肆无忌惮贪污受贿。这方面的案例是不为鲜见的。
3、由于市民社会中的阴暗面的影响，致使一些国家工作人员产生了畸形的精神需要。
市民社会一改过去高度一统社会僵死的体制，赋予了人们更多的自由、更广的活动空间、更高的自主权，社会出现了丰富多彩的生活。这无疑是历史进步的表现。但同时，我国尚处于经济不发达的社会主义初级阶段，社会管理疏漏较多，再加上公民素质有待进一步提高。因此，在落后腐朽生活方式的影响下，在局部解体的社会中（例如：在城市化过程中，外地人员大量涌入城市，而城市对这些人的控制远不如外来人户籍所在地的控制有方、有力、有效，出现了社会解体。最典型的例子如农村卖淫女，在本村，无论如何不会公然出现，因有道德的强烈制约；而到了城市，人地两不熟，道德 的约束力几乎荡然无存，在该人群中，就出现了社会解体现象），许多人借助相对自由活动的条件，干起丑恶的、犯罪的勾当。社会沉渣泛起，死灰复燃，吸贩毒、卖淫嫖娼、赌博等盛行，形成了有一定影响力的亚文化。在这种市民社会阴暗面的影响下，一些国家工作人员也被腐蚀了，精神颓废，寻求低级的感官剌激，产生了畸形的精神需要。
4、世界观、人生观扭曲。
以上所述的是畸形需要产生的客观原因。但我们还必须看到，并非市民社会一定会导致国家工作人员腐败，这里还有个产生畸形需要的主观条件问题。为什么同样生活在市民社会中，绝大多数国家工作人员能做到廉洁自律，而一些人却堕落了？其根本原因还是在于主观上。前者能加强党性修养，树立科学的世界观和人生观，正确认识自己手中权力的属性，自觉抵制各种腐朽思想的侵蚀，保持了共产党人的高尚气节。而后者，放弃了党性修养，信奉落后的世界观、人生观，背叛了人民，将权力私有化。这样，腐朽的东西必然会趁虚而入，产生了畸形的需要。江泽民总书记一针见血指出：“改革开放还只是搞了十多年，有些干部、党员在考验面前就已打了败仗，有的革命意志衰退了，有的走到邪路上去了，有的甚至堕落成为社会的蛀虫和罪犯，归根到底就是这些人在世界观人生观上出了问题。”⒅因此，可以这么讲，在当今社会中，国家工作人员如果放松对自身主观世界的改造，就会产生畸形的需要。
三、抑制畸形需要的基本方法
癌细胞，一旦存在于一个人身上，就很难医治，就会致人死亡。畸形需要，就如癌症一样，一旦占据了人的头脑，就很难根除，就会促使人犯罪。因此，要预防贪污受贿犯罪，遏制此类现象的势头，就必须想方设法防止国家工作人员产生畸形的需要。
首先，要大力发展经济，建立法治的、民主的、文明的市民社会。既然畸形需要产生的客观根源是建立社会主义市场经济过程中的市民社会，那么我们就要从市民社会入手，深化改革，扩大开放，进一步完善市民社会。要以完备的法律治理社会，创造公开、公平、公正的竞争环境；发展生产，增加社会财富，提高国家工作人员的生活待遇；健全管理体制，有效控制社会以纯洁全社会的道德风尚，以达到抑制畸形需要产生的目的。如果因噎废食，为了抑制畸形的物质需要而将复苏充满活力不久的市民社会再拉回到僵死的老体制中去，则是倒行逆驶，不仅不能做，也根本无法做到。所以，邓小平同志说：“现在我们还要不断地打击刑事犯罪分子，真正到了小康的时候，人的精神面貌就不同了。物质是基础，人民的物质生活好起来，文化水平提高了，精神面貌会有大变化。我们对刑事犯罪活动的打击是必要的，今后还要继续打击下去，但是只靠打击并不能解决根本的问题，翻两番、把经济搞上去才是真正治本的途径。”⒆因此，发展经济，是抑制畸形需要的根本方法。
其次，必须大力加强思想政治工作。人的思想，健康的东西不去占领，错误的东西必然会乘虚而入。大量的事实告诉我们，一些国家工作人员走上贪污受贿犯罪的道路，无不和一个地方、单位不重视思想教育有关，无不是个人放松思想改造的后果。江泽民同志说：“这些年提供的大量事实一再告诉我们，一个干部或党员蜕化变质，往往是从思想上的蜕化变质开始的。”⒇党中央清醒地看到了这一点，牢牢抓住思想政治教育不放松。对处级以上干部，扎扎实实开展了“三讲”教育；中央还专门出台了《关于加强和改进思想政治工作的若干意见》；江总书记“三个代表”重要思想的提出，“七一”重要讲话，以及中共中央对加强和改进党的作风建设决定地作出，和“三个代表”重要思想学教活动的开展，这一切，都将对干部队伍建设起到积极地推动作用。只要各级党组织认真抓好落实，富有成效地开展思想教育工作，使广大干部牢固树立科学的世界观、人生观和价值观，就能抑制畸形需要的产生，有效预防贪污受贿犯罪的发生。
第三，根据市场经济发展的需要，继续抓好精简机构、人员工作。目前，国家工作人员薪水较低，素质不高的现象，是与机构庞大、人员臃肿分不开的——虽然刚经过精简，但仍然是个“大政府”。就前几年的资料表明，截止1996年底，我国财政供养人员总数已达3673万 人，比1978年增长82.3%，大大高于我国同期总人口27.1%的增长幅度。财政供养人员占全国总人口的比例由19７8年的2.1%，上升到1996年的3%。财政部科研所副所长苏明博士分析，在改革初期，全国总人口中，大约有50个人养一个“吃皇粮”的人，现在已演变为约30人养一位“吃皇粮”的人。（21）通过政府机构改革，虽有400万国家干部分流下岗，但财政供养的人员仍有3270余万。可见，机构精简、裁减冗员，是随着市场经济的发展必须继续抓好的工作。建立一个服务型的“小政府”，就能提高国家工作人员的素质，防止一些思想素质本来就较差的人混在、混入国家机关中。同时，由于人员的精简，个人的工资、福利待遇就能得到相应的提高，逐步实行高薪养廉制度，这对抑制畸形需要的产生，无疑会起到重要作用。
第四，完善吏治体制，依法从严治吏。一是要完善权力的制约机制。缺乏制约的权力，不仅会被畸形的需要所腐蚀，反过来又会助长畸形需要的滋生。因此，必须在具有中国特色的政治体制中，建立各种有效的制约制度，完善已有的牵制手段。二是要尽快建立国家机关工作人员财产申报制度，以具体的法律法规对财产申报的对象、时间、内容及申报书的递交程序、公布、审查以及违法行为的惩罚等，作出明确而又具体的规定。用这种“阳光法”，来预防一些人的畸 形需要的产生。三是对犯有贪污受贿罪的国家工作人员，无论有否受到刑罚、受到何种刑罚的处理，在行政处罚时，一律从严，除个别有特殊情节的以外，应统统开除公职，清除出国家机关，以儆效尤。四是借鉴新加坡等一些国家的成功做法，建立“保廉银”制度。将国家工作人员工资的一部分和预期的退休金逐月提取，单独建立帐户，规定国家工作人员退休后的生活保障费从该帐户中支取，一旦国家工作人员触犯刑律构成故意犯罪的，一律予以没收，以此来抑制畸形需要的产生。
只要我们扎实抓好以上四方面工作，就能有效地抑制一些国家工作人员的畸形需要的产生，做好职务犯罪预防工作，遏止腐败现象的蔓延，使党风廉政建设工作做得更好。
吉林省辽源市人民政府


辽源市行政机关行政许可实施与监督工作规定

　　　　　　　　　　　　　辽源市人民政府令
　　　　　　　　　　　　　　　　第53号
　　《辽源市行政机关行政许可实施与监督工作规定》已经2044年8月11日市政府第4次常务会议通过，现予发布，自发布之日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长王兆华
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2004年9月9日


　　　　　　　　辽源市行政机关行政许可实施与监督工作规定
　　第一章 总 则
　　第一条 为了规范行政许可的实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据《中华人民共和国行政许可法》等有关法律法规的规定，结合我市实际，制定本规定。
　　第二条 我市各级行政许可实施机关（以下简称许可机关）及其工作人员实施行政许可，行政机关监督行政许可的实施，适用本规定。
　　第三条 市政府负责全市许可机关实施行政许可的监督工作。
　　第四条 实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
　　第五条 实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、便民、高效和信赖保护原则。
　　第六条 许可机关应当对取得行政许可的公民、法人或者其他组织（以下统称被许可人）从事行政许可事项的活动进行监督。
　　对未取得行政许可擅自从事依法应当取得行政许可活动的，应当依法予以查处。
　　　　　　　　　　　　　　第二章 公开与告知
　　第七条 许可机关实施行政许可除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的内容外，应当公开。
　　第八条 集中办理行政许可事项的机构，应当通过多种有效形式，公布下列事项：
　　（一）实施行政许可的项目、依据及具体条款；
　　（二）实施行政许可的条件、数量、程序和期限；
　　（三）申请行政许可需要提交的全部材料目录；
　　（四）行政许可申请书需要采用的格式文本；
　　（五）实施行政许可收费的法律、行政法规依据和收费标准及批准机关；
　　（六）受理行政许可申请的机构名称和联系方式；
　　（七）监督举报电话；
　　（八）依法需要公示的其他事项。
　　经本级政府批准在其他场所受理行政许可申请的，或未设立集中实施行政许可机构的县区，许可机关应当在受理场所公示钱款规定的事项。申请人要求许可机关对公示内容予以说明、解释的，受理行政许可的工作人员应当当场予以说明、解释。
　　第九条 许可机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章规定，委托其他许可机关实施行政许可的，应当将受委托行政许可机关的名称、具体事项、职责权限、办公地址、联系方式、监督电话等予以公告。
　　第十条 许可机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当直接向利害关系人转送行政许可申请或申请材料的复印件；涉及不特定的多数人利益或者公共利益的，应当将行政许可申请材料予以公告。
　　第十一条 许可机关应当按照下列规定，告知申请人与行政许可期限有关的事项：
　　（一）按照法定程序，经批准延长作出行政许可决定期限的，许可机关应当在期限届满前告知申请人延长期限的原因和理由；
　　（二）许可机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，许可机关应当事先将所需时间书面告知申请人。
　　第十二条 许可机关实施行政许可，依法需要听证或通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的，应当公开进行，具体程序依照有关法律、行政法规的规定执行。
　　第十三条 许可机关作出的准予许可决定，应当公开。公众有权查阅准予行政许可的决定，许可机关应当给予方便，不得拒绝。公众查阅准予行政许可的决定时，可以按照许可机关的规定复印或者摘抄。
　　第十四条 许可机关对被许可人从事行政许可事项的活动所进行的监督检查情况和处理结果，应当予以记录并由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅许可机关监督检查记录，许可机关应当给予方便，不得拒绝。公众查阅许可机关监督检查记录时，可以按照许可机关的规定复印或者摘抄。
　　　　　　　　　　　　　第三章 申请与受理
　　第十五条 行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个服务窗口或一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
　　第十六条 对申请人的许可申请，许可机关的服务窗口或承办机构应当即时登记，详细载明申请人自然情况、申请事项及登记日期。
　　第十七条 许可机关应当对下列内容进行审查，决定是否受理该项申请：
　　（一）申请事项是否属于本机关管辖范围；
　　（二）申请事项是否属于依法需要取得行政许可的事项；
　　（三）申请人是否提交了符合规定的种类、内容、格式、数量的申请材料，以及申请材料是否有明显的错误。
　　第十八条 许可机关对行政许可申请，经审查，按下列情形分别处理：
　　（一）对依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不予受理；
　　（二）对依法不属于本机关管辖范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关许可机关申请；
　　（三）对属于本机关管辖范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当当场予以受理；
　　（四）对申请材料存在当场可以更正的错误的，应当允许申请人当场更正。并由申请人签字确认；
　　（五）申请材料不齐全或者不符合规定格式、数量的，应当当场或者自收到申请材料之日起5日内一次告知申请人需要补正的全部内容，告知情况应当记录；逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。
　　第十九条 许可机关不能当场决定受理或不予受理的，应当自收到行政许可申请材料之日起5日内，组织本机关的有关机构对申请材料是否齐全以及是否符合法定形式进行审查，提出受理或者不予受理行政许可申请的意见报本机关负责人批准。
　　第二十条 许可机关应当以书面形式作出受理或者不予受理行政许可申请的决定，加盖本机关专用印章并注明日期，送达当事人。
　　第二十一条 对行政许可申请书需要采用格式文本的，许可机关应当向当事人免费提供。
　　　　　　　　　　　　　　　　第四章 审查与决定
　　第二十二条 许可机关对受理的行政许可申请，应当依照法定条件对申请材料进行审查。
　　根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当指派两名以上工作人员进行核查。核查情况应当记录或形成核查报告。
　　第二十三条 许可机关受理的行政许可申请，应当自受理之日起20日内，组织本机关的有关机构对申请人的申请是否符合法定条件和标准进行审查，作出准予或者不予行政许可的决定。20日内不能作出决定的，受理机构应当提出延长期限的意见，经本机关负责人批准，可延长10日，并将延长期限的理由告知申请人。法律、法规另有规定的，从其规定。
　　第二十四条 申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，许可机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定；不能够当场作出行政许可决定的，应当在法定期限或者在短于法定期限的承诺期限内作出行政许可决定。许可机关在承诺期限内提前作出行政许可决定的，应当立即通知申请人。
　　第二十五条 行政许可依法由两个以上许可机关分别实施的，本级政府可以确定一个机关受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；经本级政府授权，也可由集中办理行政许可事项的机构组织有关许可机关联合办理。
　　第二十六条 联合办理行政许可的，主办机关应当在收到行政许可申请材料的当日，组织有关许可机关对申请材料是否齐全以及是否符合法定形式进行审查，作出受理或者不予受理行政许可的书面决定，出具加盖主办机关和有关许可机关专用印章并注明日期的书面凭证。
　　依法受理行政许可申请的主办机关，应当转告有关部门分别提出意见后统一办理；也可在受理行政许可申请当日，组织有关许可机关对申请人的申请是否符合法定条件进行审查，并在许可机关承诺的期限内作出行政许可决定。许可机关在承诺的期限内提前作出行政许可决定的，应当立即通知申请人。
　　许可机关承诺的期限不得超过45日。45日内不能作出决定的，由主办机关提出延长期限的意见，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日。主办机关应当将延长期限的理由告知申请人。
　　第二十七条 依法作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，行政机关应当在送达准予行政许可决定的同时，向被许可人颁发行政许可证件。联合办理的，由主办机关在统一送达准予行政许可决定的同时，向被许可人颁发有关许可证件。
　　第二十八条 依法不予行政许可的，许可机关应当作出书面决定，载明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
前款所称的理由，包括：
　　（一）申请人不符合法定条件、标准的具体情况；
　　（二）载明法定条件、标准的有关法律、法规、规章；
　　（三）不予行政许可所依据的事实；
　　（四）应当说明的其他情形。
　　对联合办理的事项，依法作出不予行政许可的决定，主办机关应当依照前两款规定办理。
　　第二十九条 许可机关实施行政许可，依照法律、行政法规的规定收取费用的，应当按照行政事业性收费主管机关核定、公布的项目和标准收取。
　　　　　　　　　　　　　　　　第五章 监督检查
　　第三十条 上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。
　　市、县（区）政府监察机关和法制部门应当建立违法实施行政许可投诉、举报制度。
　　任何组织和个人发现违法实施行政许可的，有权投诉和举报。监督机关应当及时调查、处理，并将调查处理情况告知投诉、举报人。
　　第三十一条 对许可机关的监督检查，可以来取以下形式：
　　（一）听取许可机关的情况汇报；
　　（二）查阅实施和监督实施行政许可的文件材料；
　　（三）观察办理行政许可事项的过程；
　　（四）检查事后监管措施落实情况；
　　（五）向被许可人以及其他组织和个人了解有关情况；
　　（六）依法可以采取的其他形式。
　　第三十二条 上级行政机关和监督机关可以对许可机关实施行政许可的听证、招标、拍卖、考试等活动进行现场监督；对许可机关实施行政许可的其他活动进行书面审查和现场检查。
　　实施现场监督和检查，应当委派两名以上工作人员进行。工作人员应当出示《吉林省行政执法监督证》或工作证。
　　第三十三条 许可机关应当对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查，并对监督检查情况和处理结果予以记录。对直接关系公共安全、人身健康和生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。
　　第三十四条 许可机关对被许可人实施现场监督检查，应当委派两名以上工作人员进行。工作人员应当出示《吉林省行政执法证》。
　　第三十五条 许可机关及其工作人员实施监督检查，应当遵守公务活动的规则和纪律，不得妨碍被许可人正常的业务活动不得索取或者收受被许可人的财物，不得利用职务之便牟取其他利益，不得与被许可人串通损害他人利益或公共利益。
　　第三十六条 有《许可法》第六十九条第一款规定情形之一的，许可机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以依法撤消行政许可。
　　被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当依法予以撤销行政许可。
　　撤销行政许可应当有书面决定，并送达利害关系人和被许可人。
　　依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。依照本条前两款的规定撤销行政许可，可能对公开利益造成重大损失的，不予撤销。
　　第三十七条 许可机关在对被许可人实施监督检查中发现有《行政许可法》第七十条规定情形的，应当依法办理有关行政许可的注销手续，并将注销的理由和依据书面告知被许可人，收回行政许可证件，必要时予以公告。
　　　　　　　　　　　第六章 法律责任
　　第三十八条 许可机关违反本规定，有下列情形之一的，由本级政府法制部门责令改正，或给予通报批评，并由监察机关按照管理权限对其主要负责人和直接责任人员给予警告。记过或记大过的行政处分：
　　（一）不在受理场所公示依法应当公示的行政许可事项和申请所需的有关材料的；
　　（二）不确定一个机构或不通过受理机构统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定的；
　　（三）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；
　　（四）受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；
　　（五）不一次性告知申请人必须补正的全部申请材料的；
　　（六）未依法说明不受理申请或不予批准的理由，不出具法定文书的；
　　（七）对联合办理、集中办理行政许可的管理部门和牵头部门转送的行政许可事项未按规定时限和要求办理的；
　　（八）未在法定期限内作出行政许可决定的；
　　（九）依法应当举行听证而不举行听证和依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的；
　　（十）擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的。
　　第三十九条 许可机关违反本规定，有下列情形之一的，由本级政府法制部门责令其立即停止行政许可活动，限期改正或者限期自行撤销已经作出的行政许可决定，拒不执行的，提请本级政府撤销已经作出的行政许可决定，并给予通报批评；情节严重的，由监察机关或者本级政府按照管理权限对其主要负责人和直接责任人员给予记过或记大过行政处分；情节严重的，给予降级或撤职的行政处分：
　　（一）擅自设定行政许可项目或者没有法律、法规、规章依据实施行政许可的；
　　（二）以内设机构名义实施行政许可的；
　　（三）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出行政许可决定的。
　　（四）不依法履行行政许可监督职责或者监督不力，造成严重后果的。
　　第四十条 许可机关工作人员违反本规定，有下列情形之一的，由本级政府法制部门暂扣其行政执法证件；情节严重的，收缴其执法证件，由监察机关或者本级政府按照管理权限对其主要负责人和直接责任人员给予行政记大过或降级直至开除公职的行政处分：
　　（一）利用职权勒索、卡要管理相对人，索取、收受他人财物的；
　　（二）违法实施行政许可给国家利益或者公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的；
　　（三）超越职权、滥用职权实施行政许可的。
　　第四十一条 行政许可过错人员，有下列行为之一的，应当从重处理：
　　（一）一年内出现两次以上应予追究的行政许可过错行为的；
　　（二）干扰、阻碍、不配合对其行政许可过错行为进行调查的；
　　（三）对投诉人、检举人、控告人打击、报复、陷害的。
　　（四）造成巨大损失或者特别恶劣影响的。
　　　　　　　　　　　　　第七章 附则
　　第四十二条 本规定由市政府法制办公室负责解释。
　　第四十三条 本规定自发布之日起施行。