湖北省襄樊市人民政府


襄樊政发［2005］23号

市人民政府关于印发《襄樊市市区暂住人口管理办法》的通知
各县（市）、区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门：

现将《襄樊市市区暂住人口管理办法》印发给你们，请认真遵照执行。



二○○五年六月十六日

襄樊市市区暂住人口管理办法

第一章 总则


第一条为加强暂住人口管理工作，保障暂住人口的合法权益，维护社会良好秩序，促进平安襄樊建设和经济发展，根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》、公安部《出租房屋治安管理规定》（部令第24号）、《暂住证申领办法》（部令第25号）、和建设部《城市房屋租赁管理办法》（部令第42号）等法律、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市市区内（指襄城区、樊城区、高新技术产业开发区和鱼梁洲旅游开发区）暂住人口管理工作。

外国人、无国籍人、华侨和香港、澳门、台湾居民来本市市区暂住的，依照国家有关规定办理。

本办法所称暂住人口，是指离开常住户口所在地的市区或乡（镇），到本市市区暂时居住的人员。

第三条 各级人民政府应当加强对暂住人口管理工作的领导，组织协调有关部门和单位进行暂住人口管理工作。

市公安局负责市区暂住人口治安管理工作。

房产、劳动和社会保障、计划生育、卫生、国土资源、税务、物价、教育、工商行政管理等部门应当按照各自的职责，分工负责，相互配合，共同做好暂住人口管理工作。

第四条暂住人口管理工作坚持“属地管理”、“谁主管、谁负责”、“谁用工、谁负责”、“综合管理、资源共享”和“以房管人”的原则，按照“综治牵头，公安为主，部门参与，综合治理”的要求，建立市、区、街道、社区四级暂住人口管理体制。

第五条 各区人民政府、各开发区管委会设立综合性的暂住人口管理临时协调机构，建立公安、劳动和社会保障、计划生育等部门联席会议制度，定期研究暂住人口的相关管理工作。

第六条 各街道办事处（乡、镇）依托综治办成立暂住人口临时管理办公室，负责组织协调本区域内的暂住人口管理工作。

各社区设立暂住人口管理服务站，受公安、劳动和社会保障、计生等部门的委托，负责暂住人口的申报、登记、办证等日常工作。

第七条 建立暂住人口协管员队伍，按照每1000名暂住人口配备1名协管员的标准，由公安部门会同劳动保障及计生等部门招聘、培训和考核，实行聘用制，签订劳动合同，社区暂住人口管理服务站负责管理、使用，协助社区民警做好社区暂住人口和出租房屋管理及相关服务工作。

第八条 暂住人口管理经费纳入社区预算，由市、区两级财政共同负担，包括暂住人口管理服务站必要的业务经费以及协管员的工资待遇等；协管员的工作考核与工资报酬等按聘用制管理。

地税部门可以委托符合法定条件的社区暂住人口管理服务站代征出租房屋营业税及附加税（费）、房产税和个人所得税等地方各税，地税部门按国家现行规定支付代征手续费，用于暂住人口管理服务工作。

第九条 暂住人口协管员的职责是，协助社区暂住人口管理服务站和社区民警做好暂住人口、出租房屋的申报、登记及办证等日常管理、服务工作；及时了解掌握暂住人口、出租房屋变动情况，反映暂住人口和房屋租赁当事人的合法要求，维护其合法权益；及时向有关职能部门提供暂住人口、出租房屋信息，协助做好管理工作；经常向暂住人口和房屋租赁当事人宣传法律、法规和有关政策，督促暂住人口和房屋租赁当事人及时办理有关证件，签订有关协议书等。

第二章 暂住人口登记管理


第十条 暂住人口的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。暂住人口应当自觉遵守国家法律、法规、规章和有关规定，履行法定义务，服从有关职能部门的管理。

第十一条 暂住人口的管理工作，遵循“以人为本”、保护与管理、教育与服务相结合的原则，实行依法保护、优质服务和严格管理。

第十二条 对暂住人口实行暂住证、婚育证明、就业登记证“三证合一”的登记发证管理制度，统称《暂住人员管理服务证》（以下简称暂住证）。物价部门按国家有关规定核定《暂住证》的工本费收取标准。

《暂住证》是暂住人在暂住地依法申领的证件，其合法权益受法律保护，除公安司法机关依法执行公务外，其他任何单位和个人不得收缴或扣押《暂住证》。

第十三条 在本市市区拟居住3天以上的暂住人员，应当在到达暂住地的次日内，到暂住地社区暂住人口管理服务站申报暂住登记。

在本市拟暂住30天以上、年满16周岁的暂住人员，应当在到达暂住地的次日到暂住地社区暂住人口管理服务站申领《暂住证》。

探亲、访友、旅游、就医、就学、出差等人员按照规定申报暂住户口登记或者旅客登记等，不申领《暂住证》。

第十四条 申报暂住登记，应出示暂住人员的居民身份证、流动人口婚育证明及其他有效身份证件。

申领《暂住证》，除具备前款规定的条件外，还应当提交暂住人员近期正面免冠一寸照片3张。

第十五条 申报暂住登记、申领《暂住证》，按照下列规定办理：

（一）暂住在机关、团体、企业、事业单位的，由单位负责到暂住地的社区暂住人口管理服务站申报暂住登记、申领《暂住证》；

（二）暂住在建筑施工场所或个体经营场所的，由场所负责人到暂住地的社区暂住人口管理服务站申报暂住登记、申领《暂住证》；

（三）暂住在出租房屋的，由出租人到暂住地的社区暂住人口管理服务站申报暂住登记、申领《暂住证》；

（四）暂住在居民家中的，由本人持户主的《户口簿》或居民身份证到社区暂住人口管理服务站申报暂住登记、申领《暂住证》；

（五）暂住在内河水域船舶上的，由船主到船舶停泊地的社区暂住人口管理站申报暂住登记、申领《暂住证》；

（六）其他暂住人员，由本人到暂住地的社区暂住人口管理站申报暂住登记、申领《暂住证》。

社区暂住人口管理服务站应在接到暂住人口申报暂住登记、申领暂住证的当日内，将暂住人口的有关信息报送当地派出所，并在3日内办结《暂住证》。

第十六条 《暂住证》有效期为1年。有效期满需继续暂住的，暂住人应当在有效期满前持原《暂住证》到暂住地社区暂住人口管理服务站办理换领手续。

第十七条 暂住人口在租赁房屋、就业、子女入学时，应出示《暂住证》；有关部门在办理暂住人口就业、经商、子女入学等手续时，应查验本人《居民身份证》和《暂住证》，对无《暂住证》的，督促其先办理《暂住证》，再办理就业、经商、子女入学等手续。

第十八条 公安机关应当加强暂住人口的管理服务工作，建立暂住人口信息采集和信息网络管理系统，实现网上查询和信息资源共享。

第十九条 劳动和社会保障部门应当加强暂住人口的用工管理，建立健全外来人员的劳动合同管理和就业登记制度。

计划生育部门应当按照国家有关法律、法规的规定，加强对暂住人口的计划生育管理工作。

建设部门应当督促建筑施工单位按照有关规定使用外来人员。

第二十条 雇用暂住人口的用工单位和个人，应当与公安部门签订《暂住人口治安管理责任书》，与计划生育部门签订《暂住人员计划生育管理责任书》，健全管理制度，落实管理责任，督促暂住人申报暂住户口登记、申领《暂住证》，不得雇用未申领暂住证的暂住人。

第二十一条实行暂住人口流入地与流出地相结合的管理办法，加强暂住人口管理。本市各县（市）、区及乡（镇）人民政府、办事处要协调综治、公安、计划生育等部门和基层组织，从源头抓起，落实对本地流出人员的管理措施。

第三章 暂住人口租赁房屋管理


第二十二条 房屋租赁当事人建立租赁关系应当遵循自愿、公平、诚实信用的原则。

第二十三条 暂住人口租赁房屋用于居住的实行登记备案制。

社区暂住人口管理服务站受房产管理部门委托负责办理房屋租赁登记备案手续。

房屋出租人应自房屋租赁关系确立、变更、解除之日起次日内向所在社区暂住人口管理服务站登记备案，社区暂住人口管理服务站应在接到登记备案申报的当日内将有关情况上报当地公安派出所。

社区暂住人口管理服务站在办理房屋租赁登记备案时，应核查出租人与所在地有关部门签订的《暂住人口治安管理责任保证书》和《暂住人口计划生育管理责任书》，查验承租人提供的《暂住证》，办理房屋租赁登记备案手续。

第二十四条向暂住人口出租房屋，应当符合国家和省、市有关土地、房产、规划、治安、计划生育、卫生、环境保护、税务等法律、法规和规章的规定。

第二十五条 有下列情形之一的房屋不得向暂住人口出租：

（一）被有关主管部门确定为危险房屋不能使用的；

（二）已公布房屋拆迁公告列入拆迁范围的；

（三）未依法取得房屋所有权证的；

（四）法律、法规、规章规定不得出租的。

第二十六条出租人应当履行下列义务：

（一）出租房屋时，应当查验暂住人口承租人（以下简称承租人）的有效身份证件和育龄人员《流动人口婚育证明》，填写由公安机关统一制作的登记表；尚未申报暂住登记、申领《暂住证》的，应当督促承租人及时申报暂住登记、申领《暂住证》；

（二）房屋出租人应当与公安、计生等部门签订《暂住人口治安管理责任保证书》和《暂住人口计划生育管理责任书》，积极配合有关部门做好社会治安防范和计划生育工作；

（三）房屋承租人是育龄流动人口的，房屋出租人应查验其有无《流动人口婚育证明》，对无《流动人口婚育证明》或婚育证明手续不完备的，不得出租；

（四）向承租人进行遵纪守法的宣传教育，发现承租人有违法犯罪嫌疑的，应当及时向公安机关举报，不得窝藏、包庇犯罪嫌疑人；

（五）房屋出租人应当依法办理工商登记和税务登记，并按国家有关法律、法规、规章规定交纳税（费）；

（六）房屋出租人收取租金时，应向承租人出具地方税务部门统一印制的票据；

（七）遵守房屋出租的其他有关规定。

第二十七条 房屋承租人应当遵守下列规定：

（一）承租房屋时，向出租人出示本人的有效身份证件和育龄人口的《流动人口婚育证明》；

（二）房屋转租、转借的必须依照公安部《租赁房屋治安管理规定》（部令第24号）的要求，向社区暂住人口管理服务站申报备案；

（三）不得擅自改变房屋用途，不得违章搭建，利用出租房屋从事旅馆业、餐饮、娱乐、网吧等经营性活动必须符合有关规定；

（四）禁止利用出租房屋进行赌博、吸毒、贩毒、卖淫嫖娼、制黄贩黄、伪造证件、承印非法出版物、制造销售假冒伪劣商品、窝藏犯罪嫌疑人、窝藏和销售赃物等违法犯罪活动；

（五）禁止利用出租房屋进行传销或变相传销，无照经营、无证开办诊所、非法行医和非法从事再生资源回收等违法犯罪活动；

（六）禁止利用出租房屋进行无证职介、婚介、培训、房地产中介等违法犯罪活动；

（七）禁止利用住宅出租房屋生产、储存、经营易燃易爆、有毒、放射性等危险物品；

（八）发现出租房屋内有违法行为或犯罪嫌疑人的，应及时向公安机关报告；

（九）已婚育龄流动人口不得计划外怀孕、生育；

（十）遵守租赁合同中依法约定的其他事项。

第二十八条 公安机关应加强对出租房屋的治安和消防管理，及时查处刑事、治安案件，监督出租人和承租人落实治安和防火责任。

第二十九条 工商行政管理部门在办理出租房屋工商登记时，应当督促其办理《暂住证》，并到房屋租赁管理部门登记备案。

第三十条 房屋出租人与承租人订立租赁合同后，应在办理工商登记之日起30日内向房屋所在地主管地方税务部门申报办理税务登记，并依法履行纳税义务。

受地方税务部门委托代征房屋租赁等税（费）的社区暂住人口管理服务站，发现有偷税、漏税等违法情形的，应及时向所在地主管地方税务部门报告有关情况。

第四章 法律责任


第三十一条 暂住人口违反本办法有关规定，不申报暂住户口登记、申领暂住证，经公安机关通知拒不改正的，由公安机关依照公安部《暂住证申领办法》（部令第25号）对直接责任人或者暂住人处以50元以下罚款或者警告。

第三十二条 雇用无暂住证人员或者扣押暂住证和其他身份证件的，由公安机关依照公安部《暂住证申领办法》（部令第25号）对法定代表人或者直接责任人处以1000元以下罚款或者警告。

第三十三条 房屋出租人违反本办法有关规定的，由有关主管部门依法予以处罚：

（一）违反本办法第二十六条第（一）款规定将房屋出租给无合法有效证件的暂住人口的，由公安机关依照公安部《租赁房屋治安管理规定》（部令第24号）处以警告、月租金3倍以下的罚款；

（二）违反本办法第二十六条第（三）款规定，不查验承租人的婚育证明，或向无生育证明或生育证明手续不完备的暂住人口出租房屋的，由计划生育部门依照《湖北省流动人口计划生育工作管理实施办法》（省政府令第195号）给予警告，可以并处1000元以下的罚款；

（三）违反本办法第二十六条第（四）款规定，出租人不履行治安责任，发现承租人利用所租房屋进行违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑不制止、不报告，或者发生案件、治安事故的，由公安机关责令停止出租，并可依照公安部《租赁房屋治安管理规定》（部令第24号）处以月租金10倍以下的罚款；窝藏、包庇犯罪嫌疑人构成犯罪的，依法追究刑事责任；

（四）违反本办法第三十条规定的，由地方税务部门依据税收征管法律法规予以处罚。

第三十四条 房屋承租人违反本办法规定的，由有关主管部门依法予以处罚：

（一）违反本办法第二十七条第（二）款规定的，由公安机关依照公安部《租赁房屋治安管理规定》（部令第24号）处以警告，没收非法所得；

（二）违反本办法第二十七条第（四）、（六）、（七）、（八）款规定的，由公安、工商等部门依法予以处罚；承租人利用出租房屋非法生产、储存、经营易燃、易爆、有毒等危险物品的，由公安机关依照公安部《租赁房屋治安管理规定》（部令第24号）没收物品，处以月租金10倍以下罚款，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；

（三）违反本办法第二十七条第（三）、（五）款规定的，由卫生、工商等部门依法予以处罚；

（四）违反本办法第二十七条第（九）款规定的，由计划生育部门依照《湖北省流动人口计划生育工作管理实施办法》（省政府令第195号）进行处罚。

第三十五条拒绝、阻碍国家有关部门管理人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第三十六条 暂住人口管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第三十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第五章 附则


第三十八条 本办法由襄樊市公安局负责解释。

第三十九条 各县（市）和襄阳区可根据国家有关规定，参照本办法，制定本行政区域的暂住人口管理办法。

第四十条 本办法自印发之日起施行，《襄樊市市区暂住人口管理规定》（襄政发[2000]38号）同时废止。



不久前闭幕的中国共产党十八届三中全会公报提出建设公正高效权威的社会主义司法制度，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。这是在党的重要决议性文件中首次提出完善人权司法保障制度，意味着将人权保障作为司法体制改革的基本价值取向。而在刑事司法领域，人权保障的价值取向体现在诸多方面，其中极为重要的一点即要求对犯罪嫌疑人或被告人的讯问依法进行，凡是以侵犯被讯问人基本人权的非法讯问行为所取得的口供应被排除而不得作为给其定罪量刑的证据。这也为《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对完善人权司法保障制度而提出的“严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则”的要求所强调。

修改后的刑事诉讼法第五十四条已规定采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述应予排除，由此排除刑讯逼供所得的有罪供述已经成为法律的明确要求。对于常规肉刑式的刑讯逼供的否定已经是人们的共同认识，刑诉法以及相关司法解释和规范性文件中也有排除由此获得的供述的具体规定。但对由其他类型的变相刑讯而取得的供述如何处理，尤其是面对实践中极为常见的疲劳讯问问题时，现有法律出现了明显的疏漏。对于犯罪嫌疑人或被告人被刑事拘留或逮捕后进行的讯问可以持续的具体时间均未加规定，仅对传唤或拘传后进行讯问的持续时间做了一般不超过12小时、特殊情况不超过24小时的限制。然而实践中长时间的讯问往往是在被追诉人被刑事拘留或逮捕后进行的，而法律对于羁押后的讯问持续时长没有明确的限制性规定，于是侦查人员以“连续作战”的方式进行持续讯问似乎具有形式上的“合法性”，辩方要求排除由连续的疲劳讯问而取得的口供的主张也因为缺乏法律条文上的明确依据难以得到法院的支持。

从其他国家的立法和司法实践情况看，对于被追诉人被羁押情况下的讯问时长进行明确限制是常见的做法。在美国，尽管联邦最高法院是通过同时考虑被讯问人的个体情况如年龄、社会地位、受教育程度等，以及讯问的客观情况如讯问方式、讯问环境等多方面因素，按照“整体环境”标准进行个案审查以确定自白是否具有任意性的，讯问的持续时间长短只是作为考量因素之一，但大法官们还是曾通过判例给讯问持续时长安上了“紧箍咒”。早在1944年的阿什克拉夫诉田纳西案中，警察对犯罪嫌疑人进行了36个小时的连续讯问，其间未给予其必要的睡眠和休息时间，联邦最高法院遂判定由此取得的有罪供述是非自愿做出的，从而排除了该供述。十五年后，在1959年的斯帕诺诉纽约案中，一名在外国出生、受教育程度不高、无先前犯罪记录的犯罪嫌疑人受到了长达8个小时无休止的连续讯问并最终做出了有罪供述，但联邦最高法院认为其供述是在控方的强大压力和疲劳的综合作用下做出的，因而并不具有自愿性，倘若不将其排除则将违反宪法第十四修正案的正当程序条款。1961年的罗杰斯诉里奇蒙德案中，联邦最高法院进一步判定，若讯问期间讯问人有威胁被讯问人的行为，则即便是6个小时连续讯问后做出的供述也不具有可采性。

德国对讯问持续时长的限制方式与美国相似。德国刑事诉讼法第136条a规定，不允许使用虐待、疲劳战术、伤害身体、服用药物、折磨、欺诈或者催眠的方法进行讯问。由于法条中未对疲劳讯问的持续时间做出明确限制，对被讯问人采用连续讯问的方法是否应被认定非法，需视被讯问人当时的疲劳状态并考虑该疲劳讯问是否会侵害其意志自由而定，若达到侵害意志自由的疲劳程度，则此种持续讯问即被视为法律禁止的讯问方法。尽管法律条文未有具体的时间规定，但德国联邦最高法院的判例曾判定，如果被讯问人受到了长达30个小时的讯问，其间未被给予必要的休息和睡觉时间，则此讯问程序即为对刑事诉讼法第136条a规定的违反，其所做出供述也不具有可采性。

相比于美国和德国判例为主的讯问持续时间规定方式，英国的成文法对于疲劳讯问和讯问可持续时长问题做了极为直接明确的规制。1984年《警察与刑事证据法》的执行守则C第12.2条规定，除非有法定的例外情形，被羁押之人每24小时必须有8小时的休息时间，在此期间不得对其进行讯问、押运或其他与侦查相关的行为；若被羁押人是在自动投案后被逮捕的，此24小时期间自其被逮捕之时起计算；8小时休息时间应被安排在被羁押人上一次休息后的下一晚或其他适当时间，除非符合法定情形，否则若该休息时间被打断则需重新计算。也就是说，在英国连续讯问的时长最长不得超过16小时。从该条文可见，英国采取的是“规则+例外”的规定方式，以每24小时强制安排8小时休息时间为基本规则，但又允许例外情况的存在，体现了原则性与灵活性相结合的规范方式，既易于操作，也能满足司法实践中应对特殊情况的需要。

当前，我国法律虽然对于犯罪嫌疑人或被告人被刑事拘留或逮捕后的讯问时长没有具体规定，但刑诉法第一百一十七条规定以传唤或拘传方式进行的讯问，其持续时间不得超过12小时，案情特别重大、复杂，需要采取拘留、逮捕措施的不得超过24小时，并要求保证犯罪嫌疑人的饮食和必要的休息时间。从该条的规定看，我国的立法者实际上将12小时和24小时视为讯问时长的重要“节点”。这种看法是具有科学依据的：对于大多数人而言，在一天24小时内，个体在生理上呈现周期性的活动特征，形成被称为日节律的生理时钟，其间需要固定时长的休息和睡眠时间；倘若24小时不允许被讯问人休息或睡眠，可能会对其脑功能产生影响，尤其突出地体现为心理运动能力和警戒能力的下降，从而可能做出非任意性的供述。既然我国目前法律已经把24小时视为讯问时长的一个重要时间“节点”，不妨将此24小时的限制适用于犯罪嫌疑人、被告人被刑事拘留或逮捕后的讯问时长，并且要求在此24小时的期间内保证被讯问人的必要休息时间和饮食。同时，为了保证原则性与灵活性的统一，可以将此24小时期间作为对一般案件持续讯问时长的限制，允许在法定的特殊情况下做适当的变通。这样的规定一方面与英国的每24小时保证8小时休息时间的规定相类似，符合法治国家下保障人权的基本要求，另一方面也与现有的公安部《公安机关执法细则》中“提讯在押犯罪嫌疑人的，应当保障犯罪嫌疑人每日有必要的睡眠、饮食时间和一至两小时的室外活动”的规定相契合。

然而，由于修改后的刑诉法刚刚开始实施，短期内不太可能进行修改，目前较为实际的方式是将此种24小时的“规则+例外”式的讯问时间限制规定于司法解释或其他规范性文件中，待下次修改刑诉法再争取纳入基本法律。只有当法律在文本上明确限制持续讯问的时间后，在法条的支撑下排除疲劳讯问所取得的非自愿性供述才可能得到有效的施行，目前有日趋泛滥之势的疲劳讯问才可能得到遏制，犯罪嫌疑人、被告人的休息权和自白自愿权等基本权利才可能得到切实的保障，而这也正契合十八届三中全会公报关于完善人权司法保障制度和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于严格实行非法证据排除规则的要求。


（作者单位：北京外国语大学法学院）