公安机关提请逮捕案件存在的问题及对策

广州市海珠区人民检察院 罗炳锋 黄定威


从近年的司法实践来看，公安机关提请审查逮捕案件的质量比过去有了明显的提高，但也仍然存在不少的问题，这些问题直接影响检察机关有效指控犯罪目的的实现。因此，笔者拟就检察机关如何充分发挥自身优势，采取有效措施，引导、指导公安侦查取证，尽快提高公安机关提请逮捕案件的质量，以便达到有效指控犯罪的目的谈点粗浅意见。
一、公安机关提请逮捕案件存在的问题。
1、一些侦查人员的证据意识比较淡薄，主要表现在：一是重破案，轻收集证据。有相当部分侦查人员往往把注意力更多地放在破案和抓获犯罪嫌疑人上，忽略了侦查过程的证据收集。二是重口供，轻查证核实，言词证据固然对破案起至关重要的作用，但是它具有不稳定性，必须相互印证，形成锁链。如不重视其它证据的收集来锁定口供，犯罪嫌疑人翻供就导致证据“一比一”的局面。三是重收集有罪证据，轻收集无罪证据。这样往往不能客观准确地证实犯罪及其情节，划分共同犯罪中犯罪嫌疑人所住的地位和作用。四是重收集客观方面的证据，轻主观方面的证据。
2、一些侦查人员对各个罪名的必备要件研究不深，不能按照构成要件进行收集证据，导致该收集的证据没有收集，无需收集的证据却收集不少。
3、一些侦查人员的责任心不强，在办案过程中，对及时、全面地收集与固定犯罪证据缺乏内在动力，导致有的证据因时过境迁而无法收集。
4、侦查手段仍不适应形势发展的需要，科技含量不高。
二、公安机关批捕阶段撤回案件的原因分析。
公安机关在将案件移送检察机关提请逮捕后撤回，其启动原因有二，一个是公安机关主动撤回，另一个是由检察机关建议撤回。在司法实践中，公安撤回案件的具体操作一般是参照退查的规定进行。
1、案件不属于本地管辖，由公安机关撤回案件后，移送其他有管辖权的公安机关办理。
2、案件在移送检察机关审查后，有同案犯被抓捕的，需撤回案件后合并处理。
3、案件在移送检察机关审查后，公安机关发现犯罪嫌疑人还涉嫌其他罪名的，需要撤回案件进一步补充侦查的。
4、犯罪行为显著轻微，不需要追究刑事责任的。
5、案件事实不清、证据不足，即使是退查，由于时间的流逝和证据的消逝，无法再查清案件疑点的，因此，公安机关为了避免不逮捕而撤回案件另作处理。
6、案件事实不清，证据不足，需要进一步补充侦查的，而为了不影响公安机关的退查率考核，而由公安机关主动撤回案件进行补充侦查。
对于第1－4项原因，多属于程序性因素，而非案件的实体性原因；对于第5、6项原因，在司法实践中，很多时候是在案件出现质量问题后，为了不影响公安机关的退查率和检察机关的不捕率的考核评比，由公安机关和检察机关两家协调，由公安机关将案件撤回另作处理。
三、公安机关撤回案件存在的问题及原因。
由于撤回案件是公安机关和检察机关多年来司法协调、配合行为所形成的历史习惯，因此，在具体的操作中，出现了各种各样的问题，存在诸多不足。
1、导致个案刑事诉讼程序无限延长。由于公安机关撤回案件的条件没有明文规定，其具体操作规范由各地具体把握，因此，公安撤回案件一般都将羁押期限用完用尽，可能使个案刑事诉讼程序被无理加长，程序的加长导致了诉讼成本的加大和公众对程序正义的信任危机。
2、不利于对犯罪嫌疑人和被害人合法权益的保护。犯罪嫌疑人在刑事诉讼程序中，有权得到合理的、迅速的、及时的结果。如果公安机关撤回案件，将在无形之中加长犯罪嫌疑人等待结果的时间及耐心，对其来说，是不应该的诉讼成本。同时，公安机关撤回案件，其强制措施特别是已羁押的期限也将会随之而延长，那么，对于犯罪嫌疑人来说便成为一种隐性的超期羁押，不利于保护其合法的诉讼权益。同时，对被害人来说，也是不公平的。案件进入检察机关后进行审查起诉环节后，本应该由检察机关决定不捕的，却程序倒流到公安机关，不了了之，没有一家机关通知被害人诉讼程序的过程，对被害人也没有任何说法，因此，对于被害人的合法权益的保护是不利的。
3、不利于检察机关的法律监督。由于检察机关是法律监督机关，其行使的权利是法律监督权，批准逮捕权是其侦查监督权的主要内容。而案件由公安机关撤回后，检察机关将无法进一步行使检察监督权。如证据不足的案件，公安机关撤回案件后，很容易不了了之，检察机关没有补查提纲，因此，对公安机关如何补查、补查效果如何等都无具体监督方式，因此，根本无法谈及检察监督权的行使。
4、容易产生暗箱操作。由于法无明文规定，因此，没有任何规定来规范公安机关撤回案件的具体操作程序，这样，就给一些想徇私舞弊、贪赃枉法的人留有一些可乘之机，利用这种漏洞，从而暗箱操作，滋生腐败。
产生这种不足的原因有三：首先是法无明文规定。我国刑诉法规定，人民检察院对公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定，但对于公安机关撤回案件并无任何规定，包括《刑事诉讼法》和《人民检察院诉讼规则》、《公安机关办理刑事案件程序规定》以及六部委的联合规定，因此，对公安机关撤回案件由各地自由把握，对撤回的决定权、时间、次数、程序、后续处理等均不一致，造成撤回案件成为了案件处理的一个大口袋。其次，是由于公、检二家多年来形成的惯例，特别是对于一些有证据问题的案件，退查将会影响公安机关的退查率，所以，公安机关将案件撤回是避免考核成绩不好的最好办法，也是结案的最好选择。再次，是因为公、检二家关系协调的结果。公、检二家同为打击犯罪的专政机关，刑事诉讼法规定二者要相互配合，因此，在具体办理案件的过程中，协调关系在所难免，公安机关撤回案件也就有存在的基础。最后，公安撤回案件也是公、检二家推卸责任的借口。公安机关说案件移送检察机关后，检察机关又让我们撤回来，检察机关不捕不是我们的责任。检察机关说此案已经由公安机关撤回去了，公安机关移送的案件证据质量存在问题，不能批捕，因此，公安机关已经将本案撤回另作处理了。这样，公安机关撤回案件成为了相互推卸责任的托词
四、解决公安机关撤回案件存在问题的方法。
一是公、检二家必须严格执法。检察机关应该作出不批准逮捕决定的不予逮捕，该退查的退查；公安机关也不再使用撤回案件这种案件处理方式。对于不同的撤回原因的案件，区别具体情况，作出不同的处理。如抓捕同案犯的，在侦查完毕后，移交检察机关与原案合并处理。对于有质量问题的案件，则可以由检察机关退查，如实在无法查清，则由检察机关作不捕处理。
二是去掉退查率和不捕率的考核标准。用比率来考核工作成绩，是对司法实践工作的一种极端机械化考察，不符合办理案件的具体实践。正是由于这样的上级考核评比才使得公、检二家不得不采取规避法律的方式来避免考核的失败。因此，这样的考核标准应当去掉。
三是取消检察机关审查批捕报表中的移送机关撤回案件一项。审查批捕报表中移送机关撤回案件的一项，在无形之中便为公安机关撤回案件提供一定的依据，是一种默许和支持，给司法造成了一定的负面影响。
四是可由最高人民检察院、公安部对公安机关撤回案件问题的合法性作出联合规定，并规定具体的操作规范，如撤回的决定权、时间限制、次数限制、程序、文书、案件后续处理等问题，以此来具体指导公、检二家的具体司法行为，使公安机关撤回案件这种处理方式于理通顺，于法有据。
五、建立稳定长效的检察机关引导侦查机制。
一方面，要切实提高对引导侦查重要性的认识。
其一、引导侦查是控诉职能的需要。根据《宪法》第一百三十五条、《刑诉法》第七条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”所谓“互相配合”是指公、检、法三机关在进行刑事诉讼时，在分工负责的前提下，相互支持，通力协作，协调一致，共同完成惩罚犯罪和保护人民的任务。《刑事诉讼法》规定，我国实行的是“控辩式”的庭审模式，承担控诉职能的检察机关，为有效地追诉犯罪，就必须有确实、充分的证据证明有犯罪事实。而在我国，行使侦查权的是公安机关，其移送审查逮捕、审查起诉的案件质量如何，不仅直接影响对犯罪的指控，同时也降低诉讼效率，浪费司法资源。由此可见，引导侦查对检察机关来说，不是分外工作，而是职能所需；不是可做可不做的工作，而是非做不可而且非做好不可的工作。
其二、引导侦查及时查明犯罪、追究的需要。犯罪现象是十分复杂的，仅靠某一个人或某一部门的力量查清案情、收集证据比较困难。再且，承担收集固定证据责任的公安机关远离法庭，对审判缺乏切身体会，对法官最终的证据规格、标准等缺乏足够的了解，以致收集、固定证据的效率和质量难以满足控罪和庭审的需要。而检察机关具有对法律研究足、理解够以及对法庭需要证据的足够了解的优势，应当充分发挥这一优势，从指控的角度引导、指导公安机关发现、收集、固定、完善证据，从而实现及时查明犯罪、追究犯罪的目的。
另一方面，要立足本职，切实抓好引导侦查工作。检察机关侦查监督部门和公诉部门，应当注意克服“闭门办案”的思想，加强对公安机关侦查活动的引导。
首先，要建立健全引导侦查机制，用制度保证引导侦查活动的有效开展。如改变单纯文来文往的方式，建立和完善双方的联席会议制度。通过定期（每季度至少一次）召开联席会议，就一定时期提请逮捕案件存在的问题和需要注意的问题，特别是对不捕案件中存在的共性问题，提出意见和建议。又如建立疑难案件随时通报制度。对于一些涉及罪与非罪供证矛盾突出或其他疑难的案件，公安机关报捕之前应与检察机关进行沟通，邀请检察机关派员参加案件讨论，共同解决疑难问题。检察机关对复杂疑难案件作出不批准逮捕或不起诉决定之前，应主动与公安机关联系，邀请公安机关派员参加案件讨论或向其讲明不捕理由，听取对方意见。 再是建立引导侦查质量考评机制，制定和完善相关的奖惩规则，明确办案人员引导侦查任务和要求，最大限度地调动办案人员的积极性，增强工作责任心。
其次，要加大提前介入的力度，把问题解决在报捕之前。检察机关要坚持提前介入制度，加大提前介入力度。对重大案件以及认为有必要介入的案件，要及时、适时介入，及时发现问题，及时提出侦查建议，使其及时、全面、合法地获取指控犯罪所必需的证据，把问题解决在公安报捕之前，以提高案件质量和诉讼效率。如：共同犯罪案件要引导办案人员既注重共同犯罪嫌疑人间的相互印证，又注重全面提取其他证据；对难以获取证据的，要引导办案人员核实固定证据，针对被害人、证人可能离开本地的情况，可向办案人员列明询问要点，如制作视听资料，随案移送有关部门审查认定，避免证据流失。
再次，切实改进《补充侦查提纲》、《提供法庭审判所需证据材料意见书》的制作方式，引导公安机关补充完善证据。对证据不足，不符合逮捕条件而不捕退回公安机关补充侦查看案件，传统的补充侦查提纲的制作方式是向公安机关简要列出需要补充侦查的项目，而对为什么要补充这些内容、如何查、查到什么程度不做具体要求，造成公安机关在补充侦查时的目的、方向和标准都不是很明确，以致有的侦查人员没有能认真对待。为此，要改变补充侦查提纲的制作方式，不仅要将需要补充的项目列出来，而且要求对每一个项目的侦查目的、方向以及证据的规格、标准进行必要的分析论证，以利于公安机关及时补充、完善证据材料，重新报捕，防止不捕后案件不了了之，出现打击不力的现象。 针对捕后公安机关不重视侦查的深入和延续，移送起诉案件质量不高的特点，在批捕的同时，要立足起诉案件的角度，运用《提供法庭审判所需证据材料意见书》 ，详细列出必须继续侦查提供证据的提纲及继续侦查提供的目的、意义，引导公安机关完成好捕后案件的查证工作。
最后，充分发挥检察建议的功效。随着形势的发展，各种新形犯罪、高智能犯罪不断发生，检察机关在不断加强自身学习，提高自身素质的同时，应主动地、适时地建议公安机关使用技术侦查手段，提高办案科技含量。


四川省成都市人民政府


成都市户外广告管理办法

　（１９９２年６月５日　市政府令第２４号发布）


　　第一条　为加强我市户外广告管理，发挥户外广告为社会主义商品经济服务和美化市容的作用，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据国务院一九八七年发布的《广告管理条例》和有关法律、法规规定，结合我市实际，制定本办法。


　　第二条　凡在我市行政区域内发布户外广告的单位和个人，都必须遵守本办法。


　　第三条　本市户外广告管理机关是市和区（市）、县工商行政管理局。


　　第四条　本办法所称户外广告，是指企业、事业单位和个人自己承担费用，通过户外各种载体或形式，为宣传商品、销售、求购商品、提供劳务、服务等的宣传（不包括各类政治、社会宣传）。户外广告的管理范围包括：
　　（一）在街道、市政设施、广场、机场、车站等建筑物或空间设置的路牌、灯箱、霓虹灯、电子显示牌、横（条）幅、橱窗等广告。
　　（二）利用影剧院、体育场（馆）、文化馆、展览馆、宾馆、饭店、商场（店）等场所设置、张贴的广告。
　　（三）利用公共汽车或其他交通工具设置、绘制、张贴的广告。
　　（四）利用其他载体和形式设置、张贴的广告。


　　第五条　广告经营者和广告客户应在核定经营范围或国家许可范围内设置户外广告。
　　设置落地户外广告，应向市或区（市）、县工商行政管理局申报，经市或区（市）、县政府统一规划，组织工商行政管理、规划、城管、公安、园林等有关部门审查同意后。由工商行政管理局向申请设置户外广告的经营者发送《户外广告发布场地分配通知》、凡涉及使用城市道路、交通设施、街道绿地和设施的，广告经营者还应持分配通知分别到规划、城管、公安、园林部门办理相关手续，方可设置。设置其他户外广告，应向市或区（市）、县工商行政管理局申报，经核准后按《广告管理条例施行细则》和市工商行政管理局规范化要求设置。
　　在锦江、青羊、金牛、武侯、成华五区范围内设置户外广告，应向市工商行政管理局申报；在龙泉驿、青白江区和县（市）范围内设置户外广告，应向所在区（市）、县工商行政管理局申报。


　　第六条　企事业单位和个体工商户利用自身场地设置、张贴自己生产或经营商品的户外广告，必须报请市或区（市）县工商行政管理局审查批准，发给《临时性广告许可证》后方能设置，并应按时限拆除，交回许可证。如需继续设置的，应重新申报核准。
　　设置落地户外广告仍按本办法第五条规定办理。


　　第七条　下列区域内不得设置、张贴户外广告。
　　（一）县级以上常委、人大常委会、政府所在地。
　　（二）文物保护单位周围的建筑控制地带。
　　（三）影响城市景观的地带。
　　（四）有碍绿化带树木花草的正常生长和妨碍交通安全的地带。
　　（五）当地政府禁止设置、张贴的其他区域。


　　第八条　经核准的张贴广告，必须贴入广告栏内，严禁在市政设施、墙壁、电杆、树木上随意张贴。


　　第九条　广告经营者承办或代理户外广告业务，应当查验证明，并负责审查广告内容和形式，对违反本办法规定的广告不得设置、张贴。


　　第十条　户外广告除应符合《广告管理条例》第八条规定外。还必须符合以下规定：
　　广告内容真实、健康、清晰、明白，符合社会主义精神文明要求，不得出现低级庸俗和弄虚作假广告。
　　广告文字必须准确、规范、广告造型、广告画面应构思新颖，制作精细、色彩鲜艳，不得粗制滥造，影响市容观瞻。
　　广告框架安装必须牢固、美观。


　　第十一条　户外广告经营者发布的灯箱、霓虹灯广告，必须标明制作单位名称或代表本单位的标志；路牌广告和横（条）幅广告必须标明发布单位名称和发布时间；临时性广告必须标明许可证证号。


　　第十二条　户外广告的设置、张贴位置和规格大小，经统一规划、核准后，广告经营者不得擅自移动和改变。


　　第十三条　户外广告必须保持完好。对陈旧破损广告，广告经营者应及时修复更新。
　　路牌广告每半时应更新一次。广告拆除后，应及时设置新广告。广告框架闲置时间不得超过三十天。
　　护栏广告每五个月应更新一次。
　　广告经营者设置的横（条）幅广告每三个月必须更新一次；各类展销会、订货会、交易会设置的临时性横（条）幅广告经批准可在会前三天设置，会后三天内必须拆除。


　　第十四条　户外广告场地费、建筑物占用费的收费标准，由市工商行政管理局会同市物价局、市城管委等部门协商制定，报市人民政府批准执行。


　　第十五条　经批准设置的张贴广告栏及其他户外广告设施，任何单位和个人不得随意损坏、拆除或设点遮档。需要拆除广告设施的。在拆除前应到工商行政管理局和有关部门办理审批手续。


　　第十六条　工商企业和个体工商户在本店门前设置售点广告的，应制作成移动式广告牌，不得随意张贴和占用道路。


　　第十七条　各级工商行政管理局及其管理人员应加强对户外广告的日常监督检查。


　　第十八条　对违反本办法规定的单位和个人，由工商行政管理机关视情节轻重给予下列处罚：
　　（一）违反本办法第五条、第六条、第七条规定，非法设置、张贴户外广告的，没收非法所得、处五千元以下罚款，并限期拆除。逾期不拆除的，强制拆除，其费用由设置、张贴者承担。
　　（二）违反本办法第八条，不按规定张贴广告的，处一百元以上二百元以下罚款，并责令清除。
　　（三）违反本办法第九条、第十条规定的，广告管理机关应给予批评教育，并限期改正。发布低级庸俗、弄虚作假广告的，按《广告管理条例施行细则》第二十六条处罚。
　　（四）违反本办法第十一条规定，户外广告不标明制作单位名称和发布时间的，应给予批评教育，限期改正，并可处以二百元以上五百元以下罚款。
　　（五）违反本办法第十二条规定，不按规定位置和规格大小设置、张贴户外广告的，处以二百元以上五百元以下罚款，责令限期按规定设置，逾期不改的，予以拆除。
　　（六）违反本办法第十三条规定，户外广告不按时更新和拆除，陈旧破损广告不及时修复更新，广告架闲置超过规定时间的，处五百元以上一千元以下罚款，收回广告发布场地，另行分配。
　　（七）违反本办法第十四条规定，擅自提高户外广告场地费、建筑物占用费收费标准的，予以通报批评，责令限期改正，没收非法所得、处以五千元以下罚款。
　　（八）违反本办法第十五条规定，擅自拆除广告栏和其他户外广告设施的，处以五百元以下罚款，并赔偿损失。
　　（九）违反本办法第十六条规定，不按规定设置、张贴售点广告的，处以五十元以下罚款，并责令改正。


　　第十九条　城管、公安、园林、规划部门要按照职责分工积极协同工商行政管理做好户外广告管理工作。违反城市规划、园林绿化、市容环境卫生、道路交通等规定的，分别由规划、城管、园林、公安部门按有关规定处罚。


　　第二十条　工商行政管理部门及其管理人员应认真履行职责，严格管理，依法办事，违法必究。对玩忽职守，徇私舞弊的管理人员，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第二十一条　当事人对区（市）、县工商行政管理局处罚决定不服的，可在接到处罚通知之日起十五日内向市工商行政管理局申请复议；对复议决定不服的，可在接到复议决定之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不申请复议或不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的部门申请人民法院强制执行或依法强制执行。


　　第二十二条　本办法由成都市工商行政管理局负责组织实施，执行中的具体问题由成都市工商行政管理局负责解释。


　　第二十三条　本办法自发布之日起施行。