海南省海口市人民政府办公厅


海口市人民政府办公厅转发省政府办公厅关于进一步加强普通高等学校毕业生就业工作的通知

海府办〔2009〕191 号


各区人民政府，市政府直属各单位：
现将《海南省人民政府办公厅关于进一步加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》（琼府办〔2009〕96号）转发给你们，请认真抓好落实。

二○○九年七月七日




海南省人民政府办公厅关于进一步
加强普通高等学校毕业生就业工作的通知
（琼府办〔2009〕96号 二○○九年六月一日）


各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位:
受当前国际金融危机的影响，高校毕业生就业形势十分严峻，就业压力明显加大。为进一步做好我省高校毕业生就业工作，千方百计促进高校毕业生就业，根据《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发〔2009〕3号）精神，结合我省实际，经省政府同意，现就有关事项通知如下:
一、积极引导高校毕业生到城乡基层就业
（一）各市、县和各有关部门、各高校要认真组织“三支一扶”（支教、支农、支医和扶贫）、“选聘高校毕业生到村任职”、“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”、“大学生志愿服务中西部计划”等项目（以下简称专门项目）的实施。各级财政要加大资金投入，落实对到基层就业的高校毕业生各项优惠政策。对参加专门项目的高校毕业生，服务期间按有关规定享受待遇并参加社会保险。鼓励高校毕业生在专门项目结束后留在原服务单位就业，今后相对应的自然减员空岗全部聘用服务期满且考核合格的高校毕业生。到乡镇事业单位服务的高校毕业生服务满1年后，在现岗位空缺的情况下，经考核合格，即可与所在单位签订不少于3年的聘用合同。各市、县及县以上事业单位公开招聘工作人员，应拿出不低于40%的比例，聘用各专门项目服务期满且考核合格的高校毕业生。各专门项目高校毕业生到城乡基层的服务年限计算工龄。服务期满到企事业单位就业的，按照相关规定转移社会保险关系。
（二）高校毕业生到五指山、白沙、琼中、乐东、保亭、陵水、昌江、东方等少数民族市、县机关事业单位工作的，试用期、见习期和初期工资执行同等学历人员的定级工资标准；试用期、见习期和初期期满后按所明确的职务（岗位）确定相应的工资标准，在市、县本级单位工作的，级别（薪级）工资高定1档（级）；在乡镇工作的，级别（薪级）工资高定2档（级）。到其他市、县乡镇工作的高校毕业生，试用期、见习期和初期工资执行同等学历人员的定级工资标准，期满后按所明确的职务（岗位）确定相应的工资标准，级别（薪级）工资高定1档（级）。按上述办法高定工资后，工作满5年的，原高定的级别或薪级工资予以保留。
（三）对中央部属和省属普通高校的全日制本专科（含高职）、研究生、第二学士学位应届毕业生，毕业后自愿到少数民族和贫困地区工作，且在乡镇以下基层从事教育、医疗卫生、农业技术推广服务达3年的，其在校期间的国家助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息，按中央及我省有关文件规定分别由中央或省财政代为偿还。
（四）在少数民族和贫困地区乡镇及以下基层单位工作，服务期满1年以上（含1年）且考核合格的高校毕业生，报名参加工作所在市、县机关公务员、事业单位人员招录（招聘）考试，其笔试综合成绩可适当加分，具体加分标准在招考（招聘）公告中另行注明。参加专门项目的高校毕业生，项目服务期满且考核合格的，报考我省硕士研究生初试总分加10分，同等条件下优先录取；高职（高专）学生可免试入读我省成人本科。对已被我省高校录取为研究生的应届高校毕业生到少数民族和贫困地区服务的，为其保留学籍2年。
（五）鼓励高校毕业生积极参加社会主义新农村建设、城市社区建设。对到农村基层和城市社区从事社会管理和公共服务工作的高校毕业生，符合公益性岗位就业条件并在公益性岗位就业的，按《海南省就业再就业资金管理暂行办法》规定，给予社会保险补贴和公益性岗位补贴，所需资金从就业专项资金中列支；对到农村基层和城市社区其他社会管理和公共服务岗位就业的，给予薪酬或生活补贴，同时按规定参加有关社会保险，所需资金按现行渠道解决。
（六）鼓励高校毕业生应征入伍服义务兵役。应征入伍服义务兵役的高校毕业生，按规定实施相应的学费和助学贷款代偿；根据国家有关规定，在选取士官、考军校、安排到技术岗位等方面优先；退役后参加政法院校为基层公检法定向岗位招生考试时，优先录取；具有高职（高专）学历的，退役后免试入读我省成人本科；或经过一定考核，入读普通本科；退役后报考我省硕士研究生初试总分加10分；荣立二等功及以上的，退役后免试推荐入读硕士研究生。
二、鼓励企业及科研项目单位吸纳和稳定高校毕业生就业
（一）鼓励中小企业和非公有制企业吸纳高校毕业生。企业招用高校毕业生，符合国家现行促进就业政策的，可按规定享受社会保险补贴等相关就业扶持政策。对招用登记失业的高校毕业生占在职职工总数30%以上（超过100人的企业达15%以上）并与其签订1年以上期限劳动合同的劳动密集型小企业，经办金融机构可根据实际招用人数，给予最高不超过200万元的信贷支持和50%的贷款贴息，贷款期限按现行规定执行。
（二）鼓励国有大中型企业特别是创新型企业创造条件，更多地吸纳有技术专长的高校毕业生。充分发挥高新技术开发区、经济技术开发区和高科技企业集中吸纳高校毕业生的作用，加强人才培养使用和储备。
（三）各市、县和各有关部门在实施支持困难企业稳定员工队伍工作中，要引导企业更多地保留高校毕业生技术骨干。对符合条件并承诺年度不裁员或少裁员的困难企业，可按规定在2009年内给予6个月以内的社会保险补贴或岗位补贴，所需经费由失业保险基金支付；开展在岗培训的，从企业职工教育经费中列支，不足部分可在严格标准和程序的前提下，由就业专项资金予以适当支持。
（四）承担国家和地方重大科研项目的单位要积极聘用优秀高校毕业生参与研究，其劳务性费用和有关社会保险费按规定从项目经费中列支。高校毕业生参与项目研究期间，其户口、档案可存放在项目单位所在地或入学前家庭所在地人才交流中心。聘用期满，根据工作需要可续聘或到其他岗位就业，就业后工龄与参与项目研究期间的工作时间合并计算，社会保险缴费年限连续计算。
三、鼓励和支持高校毕业生自主创业
（一）鼓励高校积极开展创业教育和实践活动，将创业教育列入教学培训计划，重视培养大学生的创业意识；充分发挥省级大学生创业教育示范校的示范、辐射和带动作用，推进全省大学生创业教育健康开展。
（二）各级人力资源和社会保障部门要积极开展人事代理服务，自主创业的高校毕业生由户籍所在地人力资源和社会保障部门免费为其提供2年人事劳动保障事务代理，代理期间可确认、评审相应的专业技术职务资格。
（三）毕业2年以内的高校毕业生从事个体经营的，经同级就业服务机构出具相关证明材料后，税务、工商等有关部门在其首次注册登记之日起3年内，免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。
（四）符合小额担保贷款申请条件的高校毕业生从事个体经营自筹资金不足的，可申请不超过5万元的小额担保贷款，并提供全额贴息；对合伙经营和组织起来就业的，可按规定适当扩大贷款规模；从事当地政府规定微利项目的，可按规定享受贴息扶持。创业带动就业人数比例达到1∶5以上，按《劳动合同法》履行用工手续，并且按时偿还第一次担保贷款的高校毕业生，经人力资源和社会保障部门审核认定，可以享受二次担保贷款支持。
（五）各市、县和各有关部门要加大创业载体建设力度，依托经济技术开发区、工业园区、高新技术园区等资源，建设一批有特色、可持续发展的创业孵化基地。构建高校毕业生自主创业“绿色通道”，为高校毕业生自主创业提供资金支持、政策扶持、项目论证等“一条龙”服务。组织有创业意愿的高校毕业生参加创业培训，按规定给予职业培训补贴。
四、强化高校毕业生就业服务和就业指导
（一）要进一步清理影响高校毕业生就业的制度性障碍和限制，为他们提供档案管理、人事代理、社会保险办理和接续、职称评定以及权益保障等方面的服务，形成高校毕业生到企业就业的有利环境。对企业招用非本地户籍的普通高校专科以上（含专科）学历毕业生，取消落户限制，公安部门对毕业生凭用人单位与毕业生签订的《就业协议书》、《普通高等学校毕业证书》、《全国普通高等学校毕业生就业报到证》和《户口迁移证》办理落户手续。
（二）充分发挥人力资源市场配置资源的作用，强化公共就业服务功能。人力资源和社会保障、教育等部门及高校要加强协作，采取网络招聘、专场招聘、供求洽谈会和用人单位进校园等多种方式，大力开展面向高校毕业生的就业服务系列活动，为应届毕业生提供更多、更快、更好的免费就业信息和各类就业服务。加大对高校毕业生的职业介绍服务工作力度，鼓励各类就业服务机构和各种社会力量推介高校毕业生就业，推介就业成功（用人单位与被推介的高校毕业生签订1年以上劳动合同，并缴纳社会保险）的推介人可按规定申领职业介绍补贴。
（三）各用人单位必须认真执行高校毕业生需求信息预报和公开制度，及时将高校毕业生需求信息报送毕业生就业主管部门，以便及时向社会及广大高校毕业生公布。
（四）要进一步完善就业失业登记制度，对登记失业的高校毕业生，各市、县要纳入当地失业人员扶持政策范围，享受关于失业人员就业的优惠扶持政策。鼓励用人单位吸纳登记失业的困难高校毕业生，对经人力资源和社会保障部门认定的登记失业的困难家庭毕业生，按专业对口或相近的原则，予以推荐就业。
（五）加强人力资源市场信息网络及相关设施建设，强化公共就业服务能力建设。要大力推进高校毕业生就业信息化建设，加大资金投入，添置和更新必要的网络设备，开展在线咨询、远程面试、网上招聘、网上就业指导，逐步建立统一的就业信息网络，实现高校、省、国家三级就业网联通，为高校毕业生与用人单位提供方便、快捷的服务。
（六）强化对大学生的就业创业指导，将就业和创业指导课作为必修课纳入教学计划，重点帮助毕业生了解就业政策，提高求职技巧，调整就业预期。鼓励有条件的高校设立就业创业教学研究机构。增强就业指导服务的针对性，努力提供个性化的就业指导和服务。推进高校就业指导服务机构建设，落实人员、场地和经费。加强人力资源市场管理，严厉打击违法违规行为，确保招聘活动安全，维护高校毕业生合法权益。
五、着力提升高校毕业生就业能力
（一）大力组织以促进就业为目的的实习实践，确保高校毕业生在离校前都能参加实习实践活动。完善高校未就业毕业生的见习制度，并鼓励见习单位优先录用见习高校毕业生。积极组织未就业的高校毕业生参加见习，从2009年起，我省用3年时间组织11000名未就业的高校毕业生参加见习，见习期间要给予高校毕业生基本生活补助，基本生活补助不得低于当地年度最低工资标准，分别由见习单位承担60%，地方财政承担40%。拓展一批社会责任感强、管理规范的用人单位作为高校毕业生实习、见习基地。
（二）加强高校学生的职业技能培训和职业技能鉴定工作，实施毕业证书和职业资格证书“双证书”制度，努力使相关专业学生在取得毕业证书的同时获得相应的职业资格证书。推动高校普遍实行“订单式”培养，确保高校学生至少有半年时间的顶岗实习，加强高校学生的职业技能培训。
（三）认真做好毕业后未就业高校毕业生参加职业培训的组织工作，人力资源和社会保障部门要根据社会需求和高校毕业生意愿，开展职业技能培训，并根据高校毕业生需要，提供专场或其他形式的职业技能鉴定服务，教育部门及高校要予以积极配合。高校毕业生参加职业培训的，给予不低于400元的职业培训补贴，具体补贴项目和标准由就业专项资金管理部门按相关规定执行。组织高校毕业生参加相关职业培训并参加职业技能鉴定，按规定给予鉴定补贴。
六、加大对困难高校毕业生的就业援助
（一）各有关部门要把困难家庭高校毕业生的就业援助工作纳入政府援助困难群体就业政策体系。各高校要对困难家庭毕业生就业给予重点关注、重点服务和重点推荐，根据实际情况给予求职补贴等帮扶服务。
（二）对离校后未就业回到原籍的高校毕业生，各市、县公共就业服务机构要摸清底数，免费提供失业登记、政策咨询、职业指导、职业介绍和人事档案托管等服务，并组织他们参加就业见习、职业技能培训等促进就业的活动。
（三）对就业困难的高校毕业生和零就业家庭的高校毕业生，实施一对一职业指导、向用人单位重点推荐、公益性岗位安置等帮扶措施，按规定落实社会保险补贴、公益性岗位补贴等就业援助政策。
（四）各级机关考录公务员、事业单位招录（招聘）工作人员时，免收困难家庭高校毕业生的报名费和体检费。
七、切实加强对高校毕业生就业工作的组织领
各有关部门要切实发挥职能，落实工作责任，按照本通知要求，结合我省实际，制定切实有效的政策措施，创造性地开展工作，千方百计促进高校毕业生就业。人力资源和社会保障部门要牵头落实高校毕业生就业政策，建立完善就业信息收集反馈机制，做好高校毕业生离校后的就业指导和服务工作。财政部门要根据高校毕业生就业形势和实际需要，统筹安排专项工作经费用于促进高校毕业生就业。教育部门要指导高校大力加强在校生的就业指导和服务工作，并继续深化高等教育改革。其他有关部门要认真履行职责，落实相关责任，形成齐抓共管的工作格局。要加大宣传力度，通过报刊、广播、电视、网络等媒体，深入宣传党和政府有关高校毕业生到基层就业的政策，大力宣传高校毕业生在基层创业成才的先进典型，采取生动有效的教育形式，引导毕业生树立正确的世界观、人生观、价值观和行行建功、处处立业的理念，自觉把个人理想同国家与社会的需要紧密结合起来，形成有利于高校毕业生就业创业的良好氛围。


治安行政行为？司法侦察行为？到底是什么行为？
——浅谈公安机关的双重身份造成其行为的难以区分性
(何旺翔 南京大学法学院 210093)

笔者曾在报刊上读到这样一则新闻：一公司对当地公安机关冻结其买卖货款一事向当地法院提起行政诉讼，可当地法院以公安机关所实施的行为非具体行政行为而为司法侦察行为为由拒绝受理。而该公司律师却坚称公安机关所实施行为应为具体行政行为，并准备就此案向上一级人民法院提起诉讼。那么公安机关所实施的行为到底是治安行政行为呢，还是司法侦察行为？
也许很多人还会产生这样的疑问：“公安机关不就是抓罪犯的吗，哪还有什么治安行政行为、司法侦察行为之分？”其实我在学法律之前也认为与公安机关扯上关系的，也必然和犯罪扯上关系，公安机关就是处理刑事案件的。其实不然，公安机关在我国具有着双重的身份，一方面它既是治安行政机关，另一方面它又是刑事案件侦察机关，行使相应的司法职能。公安机关行政权和司法侦察权集于一身的特性，也决定了它所实施的行为有治安行政行为和司法侦察行为之分。治安行政行为中为大家所熟知的是户籍管理，而司法侦察行为中的侦破案件的行为相信大家也并不陌生。至此也许有人会说：“公安机关的治安行政行为和司法侦察行为不是很好区分吗？”其实不然，公安机关的治安行政行为和司法侦察行为之间存在着错综复杂的联系，这就导致了两种行为的难以区分性。
首先，公安机关的治安行政行为和司法侦察行为的行为主体都是公安机关。公安机关即可以以自己的名义实施司法侦察行为，也可以以自己的名义实施治安行政行为。这是由于其行为主体同为公安机关，因此很难从主体上去判定该行为的性质，去判定公安机关在实施该行为时的具体身份是人民政府的一个职能部门，还是刑事诉讼法律关系的主体。
其次，公安机关的治安行政行为与司法侦察行为对当事人都会产生限制其人身自由和财产权利的影响。公安机关由于其身份的双重性和职能的特殊性，使其行为无论是治安行政行为，还是司法侦察行为都具有强制性。如治安行政行为中有行政拘留等对人身自由的限制，也有罚款等对财产权的影响，同样的，司法侦察行为中也有相应的对人身权和财产权的限制。由于其行为在具体的实施过程中，产生的影响和结果是相似的甚至是相同的，因此很难从其对当事人造成的影响上去区分两种行为。这又导致了两种行为的难以区分性。
再次，公安机关的治安行政行为和司法侦察行为其外在表现形式具有部分的交叉点。公安机关在行政管理中可实施冠名为拘留、查封、扣押、冻结、追缴等行为，同样在侦察过程中也可以实施同样名称的行为。再由于公安机关对其实施的行为具有很大范围的解释权限，因此外界或当事人很难从其行为的表现形式上去弄清公安机关相关行为的性质。即使当事人自己弄清了公安机关行为是治安行政行为或是司法侦察行为，但由于其行为本身的解释权主要掌握在公安机关的手中，因此在第三方（法院）进行仲裁时，其仲裁的天平也就不可避免的倾向于公安机关，可以说，公安机关在仲裁结果产生之前，自己已经为自己买好了保险。
最后，由于公安机关少数人员对侦察权的滥用，使得人们对公安机关行为性质的认识复杂化，把该是行政行为的当作侦察行为，把真正的侦察行为当作行政行为。如在诈骗案件的侦破过程中，公安机关冻结与犯罪嫌疑人有生意往来的非嫌疑对象的帐户，就是一种侦察权滥用的行为。其结果很可能是将公安机关卷入经济纠纷之中，导致由公安机关这一不具有调解经济纠纷职能的机关来调解经济纠纷，调解不成的最终结果也只会是：双方为损失赔偿而产生的该行为性质之争。
此时，也许又有人会问：“既然如此复杂，两种行为如此难以区分，为何不将两种行为都设定为法院管辖的范围？”其实辨明两种行为性质的意义不仅仅在于辨明行为性质本身，更是为了决定以后是由人民法院行使司法审查监督权来解决问题，还是由人民检察院行使司法检查监督权来解决问题。从而使问题由正确的部门去解决，由正确的部门引用正确的相关法律来解决纠纷，从而维护法律的公正性和相关法律的有用性。众所周知，行政案件是由法院进行审理，由法院去裁定其行为的合法性。而对于公安机关的司法侦察行为，只能由人民检察院来裁定，人民法院是万万不能越俎代庖的。因为一方面对刑事案件进行侦察的公安机关与对刑事案件提起诉讼的检查机关两者是紧密相连的，它们所实施的行为是处理刑事案件过程中的不同环节。而人民检察院作为最后提起诉讼的机关，有权对公安机关在侦察过程中的不适当行为进行检查监督。另一方面，公安机关实施司法侦察行为时约束它的法律法规是刑事诉讼法及相关规定和司法解释，而非行政法规。因此如果用行政法规去处理该类问题，不仅会造成处理问题的不适当，更会造成刑事诉讼法等法规成了一纸空文，毫无用处。因此综上所述，区分两种行为具有很大的现实意义。
其实两种行为还是有着本质上的区别的，这就为区分两种行为创造了很好的基础。其一，两者性质不同。公安司法侦察行为是行使司法权的行为；公安行政行为是行使行政权的行为。其二，两者目的不同。公安司法侦察行为目的是为了查明犯罪事实，查获犯罪嫌疑人；公安行政行为是为了维护社会治安秩序。其三，两者法律依据不同。公安侦察行为依据的是刑法、刑诉法及相关内部规定和司法解释；而公安行政行为依据的主要是行政法律法规。其四，两者程序不同。公安司法侦察行为按造相应刑诉法规定办案；而公安行政行为则遵循行政法律法规的程序。我个人认为在这些区别之中，两种行为的目的不同性、法律依据的不同性及程序的不同性对于判定公安机关行为是司法侦察行为还是治安行政行为具有很大的现实功效。当事人及法院可通过公安机关在实施行为时的目的、主观心态，其具体运用何种法律以及在执行过程中遵循何种程序办事来综合判明该行为的具体性质。在司法实践和理论研究过程中，一些审判员及学者也早已对判明两种行为性质形成了不同的观点。这些观点有：立案说、授权说、名义说、错误说以及犯罪说等。我个人比较欣赏犯罪说，即判明公安机关行为是侦察行为还是行政行为，关键看当事人的行为是否构成犯罪。如果不构成犯罪，即为行政行为，否则则为司法侦察行为。我认为该学说优点在于：公安机关在实际办案过程中不会因为具体行为性质之争，妨碍正常的办案工作。而在实际实施行政行为时也有效的防止了假借办案之名实施行政管理的行为，有效的制约了权利的滥用和乱用。但有些学者认为这一观点不科学，不现实，只不过是一种理想化的观点。最近又有人提出了本质说的观点，即从侦察的本质属性角度去划分公安的行政行为和侦察行为，只要符合侦察本质属性的即为侦察行为，否则为行政行为。这种观点对于解决公安机关行为性质之争的确具有很大功效。但我认为其过程过于繁琐，实施起来也有一定的难度，而且正像前面所说的，对于行为性质的解释权很大一部分掌握在公安机关，实施起来很难做到真正的客观公正。
总之，对于公安机关实施的某些行为到底是治案行政行为，还是司法侦察行为的争论，可以说是司法实践中的一大难题。尽管提出的解决办法很多，有些办法在有些案件中也确实有效，但我个人认为仍无法从根本上解决问题。我想是否可以把公安机关的行政权一块从其中分离出来，单独由一机关来行使。一方面，可以解决上述问题；另一方面，我想也可以避免公安机关把一些刑事案件截留下来转为治安管理来处理的不合法现象的产生。当然，这一观点也许有一些盲目，有些不切实际，但也许由此可以引发更深层次的思考，从而真正探寻出解决这些问题的办法。