江西省九江市人民政府办公厅


九江市人民政府办公厅关于印发九江市城市绿线管理办法的通知

九府厅发〔2010〕118号


各县（市、区）人民政府，庐山管理局，九江经济技术开发区、共青城开发区管委会，云居山—柘林湖风景名胜区管委会，市
　　政府各部门，市直及驻市各单位：
　　《九江市城市绿线管理办法》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　二○一○年八月二十六日

　　九江市城市绿线管理办法

　　第一章　总则
　　第一条 为严格实施城市绿地系统规划，切实加强城市绿化保护管理，维护城市生态环境和自然景观，推动城市绿化工作，根据《中华人民共和国城乡规划法》、国务院《城市绿化条例》、住房和城乡建设部《城市绿线管理办法》、江西省《城市绿化管理办法》等法规规章规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于本市城市规划区内城市绿线的划定、绿地建设、监督和管理。
　　第三条 本办法所称城市绿线，是指根据城市规划和城市绿化的需要，对公园绿地、居住区绿地、单位附属绿地、道路绿地、防护绿地、生产绿地、风景林地等各类城市绿地以及对城市生态和景观产生积极作用的区域明确予以界定，并进行严格保护和管理的控制线。包括已建成绿地的控制线和规划预留绿地的控制线。
　　第四条 市建设规划行政主管部门负责城市规划区内城市绿线的管理工作。市城市管理行政执法部门负责查处有关城市绿线管理的违法行为。市政府其它有关部门依照各自职责，协助做好城市绿线的监督和管理工作。
　　第二章　绿线的划定
　　第五条 市建设规划行政主管部门组织编制城市绿地系统规划，划定城市绿线，下列区域应当划定城市绿线：
　　（一）城市规划区内现有和规划确定的公园绿地、居住区绿地、单位附属绿地、道路绿地、防护绿地、生产绿地、风景林地。
　　 （二）城市规划区内的江河、湖泊、池塘、湿地、山体、滩涂等城市景观、生态需控制的区域。
　　（三）城市规划区内的风景名胜区、散生林植被、古树名木等的保护范围。
　　（四）其它对城市生态和景观产生积极作用的区域。
　　第六条 控制性详细规划应当提出不同类型用地的界线、规定绿化率控制指标和绿化用地界线的具体坐标。
　　第七条 修建性详细规划应当根据控制性详细规划，明确绿地布局，提出绿化配置的原则或方案，划定绿地界线。
　　第八条 城市绿线的调整、审批，按照《城乡规划法》、《城市绿化条例》的规定执行。
　　第三章 绿地建设
　　第九条 新建、改建、扩建工程建设项目的绿地率按以下规定执行：
　　（一）新建居住区不低于30%，其中居住小区人均公共绿地不少于1平方米。
　　（二）工业企业、交通枢纽、仓储、商业中心不低于20%。
　　（三）产生有害气体及污染的工厂不低于30%，并根据国家标准设立防护林带。
　　（四）学校、医院、机关团体、公共文化设施、部队等单位不低于35%。
　　（五）园林景观路不小于40%，红线宽度大于50米的道路不小于30%，红线宽度在40-50米的道路不小于25%，红线宽度小于40米的道路不小于20%。
　　属于旧城改造区的，可以按照上述条款规定降低5个百分点执行。
　　建成区内现有单位和居住区内的绿地率低于本条规定指标的，应当制定绿地建设目标计划，采取相应措施，逐步达到规定指标。
　　第十条 新建、改建、扩建工程建设项目在办理建设工程审批时，市建设规划行政主管部门应当按照第九条规定划定城市绿线。建设单位应当按照城市绿线的要求，委托有资质的设计单位编制附属绿地设计方案，与建筑方案一并上报审批。
　　第十一条 建设项目附属绿化工程要按照划定的绿线和审定的方案，委托有资质的施工单位与主体工程同步施工、同步验收。建设项目竣工验收时，应将附属绿化工程列为验收内容，并请园林绿化主管部门参加，附属绿化工程验收不合格的，不得办理竣工验收备案。
　　第十二条 因城区规划调整或者其它特殊情况确需建设的工程项目，其绿化用地面积达不到本办法第九条规定标准的，需经市园林绿化主管部门审核并报市政府批准后，由建设单位在市园林绿化主管部门指定的地点按所缺面积补足绿化用地。建设单位未补足的，由市园林绿化主管部门代为聘请有专业资质的企业补足，所需费用由建设单位承担。
　　第四章　监督和管理
　　第十三条 经批准的城市绿线应当向社会公布，接受公众监督。
　　任何单位和个人都有保护城市绿地、服从城市绿线管理的义务，有监督城市绿线管理、对违反城市绿线管理的行为进行检举的权利。
　　第十四条 城市绿线范围内的现有绿地和规划绿化用地由市园林绿化主管部门登记造册，建立档案。
　　城市绿线范围内的现有绿地，由市建设规划行政主管部门明确管理单位。
　　城市绿线范围内的规划绿地，由市建设规划行政主管部门负责监督管理。建成后由市园林绿化主管部门登记造册并建立数据库，实施绿地数据的动态管理。
　　第十五条 任何单位和个人不得擅自改变城市绿地系统规划用地性质；不得擅自占用城市绿线范围内用地。
　　因建设或者其他特殊情况，需临时占用城市绿地的，必须向市园林绿化主管部门申请办理审批手续，并按规定交纳恢复绿化补偿费。占用期满后，占用者应当恢复原状。
　　在城市绿线范围内，不符合规划要求的建筑物、构筑物及其它设施应当限期拆除或者迁出。
　　第十六条 任何单位和个人不得在城市绿线范围内进行拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他对生态环境构成破坏的活动。
　　近期不进行绿化建设的规划绿地范围内的临时建设活动，应予以严格控制。经批准的临时建设实施前，应当进行生态环境影响分析。
　　第十七条 在绿线范围内砍伐、移植树木的，必须经市园林绿化主管部门审查后报市政府批准，并按照国家有关规定补植树木或者采取其他补救措施。
　　第十八条 违反本办法规定，擅自改变城市绿线以内土地用途，占用或破坏城市绿地的，由市城市管理行政执法主管部门依法予以处罚。
　　第十九条 违反本办法规定，在城市绿地范围内进行拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他对城市生态环境造成破坏活动的，由城市管理行政执法部门责令改正，并处1万元以上3万元以下的罚款。
　　第二十条 违反本办法规定，在已经划定的城市绿线范围内违反规定审批建设项目的，对有关责任人员由有关机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十一条 市建设规划行政主管部门和市城市管理行政执法行政主管部门应当建立工作联系和协调制度，相互配合做好城市绿线管理工作，定期对本行政区域内城市绿线的管理情况进行监督检查，对违法行为及时纠正和处罚，并向市人民政府和上级行政主管部门报告。
　　第五章　附则
　　第二十二条 本办法由市建设规划行政主管部门负责解释。
　　第二十三条 城镇体系规划所确定的，城市规划区外防护绿地、绿化隔离带等绿线的划定、监督和管理，参照本办法执行。
　　第二十四条 本办法自发布之日起施行。


浅议洗钱罪的立法完善

【作者简介】
赵华栋，山西民权律师事务所律师，法学硕士。联系电话：13834136500 ，E-mail：btbuzhd@163.com。

【内容提要】 本文在阐述洗钱罪的定义和中外洗钱罪立法状况的基础上，重点就我国洗钱罪立法的不足进行了分析，并提出了一些完善的建议。

【关键词】 洗钱罪 洗钱 含义 完善

【正文】

洗钱犯罪是一种具有严重社会危害性的新型犯罪，对其进行必要的法律调整具有什么重要的意义。在我国的现有法律体系中对洗钱罪有一些规定，但存在很多不足，需要完善。只有这样才能更好地遏制洗钱犯罪。

一、洗钱罪的定义
洗钱，最早源自英文Money Laundering，意思是把不干净的钱通过一定的方式清洗干净。具有法律上的洗钱含义是从20世纪20年代在美国开始的。当时美国的工业中心芝加哥等城市出现了阿里•卡彭、约多里奥和勒基•鲁西诺为首的庞大的有组织犯罪集团。这些犯罪集团利用美国经济发展过程中广泛运用现代化规模生产技术的机会，大力发展自己的犯罪企业，谋求巨大的经济利益。但是，由于美国有着严格的税收征管制度，使这些犯罪收益无法自由地清洗和利用。于是该犯罪集团的一个财务总监购置了一台自动洗衣机，为顾客洗衣服，并收取现金，然后将犯罪收入混入这些现金中一起向税务机关申报，使其变为合法收入，这就是最初的洗钱。随着毒品犯罪、有组织犯罪等的日益猖獗，产生了巨大的非法收益，各国也随之加强了对洗钱犯罪的打击；洗钱犯罪也同时不断发展，手段、方式、范围等也早已不是最初那么简单，而形成了一个专门性的、复杂的、跨国的犯罪行业。
一般而言，洗钱犯罪一般要经过三个阶段：首先是处置。即对犯罪赃款进行初步处理，与其他合法款项混同或转作金融机构存款。然后是离析，即通过复杂的金融操作，如以假名或受托人名义开立银行账户，虚拟贸易收支、买卖无记名证券等，掩盖犯罪资金的来龙去脉和真实所有权关系，模糊其非法特征。最后是归并，即将洗过的资金转移至与有组织犯罪无明显联系的合法组织。这其实是对洗钱犯罪过程的简单概括。最常见的洗钱手法主要有两种，一是通过金融渠道转移，二是进行投资置业。实际上洗钱的方法多种多样，并且犯罪分子无时不在创造出新的洗钱方法。
关于洗钱犯罪的具体定义，曾有过一些不同的表述。如巴塞尔委员会1988年12月在“防止罪犯使用银行系统‘洗钱’的声明”中指出：“犯罪者利用金融系统进行支付，将资金从一个账户转移到另一个账户；隐瞒金钱的来源以及收益所有人；通过安全储存设施为银行支票提供保管——这些活动通常称为‘洗钱’”。联合国1998年《禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》第3条第5款规定，为了隐瞒或掩饰制造、贩卖、运输、提供毒品等犯罪所获得财产的非法来源，或者为了协助任何涉及毒品犯罪的人逃避其行为的法律后果而转换或转让该财产的行为，就是洗钱。而国际金融行动特别工作组（FATF）则认为，许多犯罪活动的目标是为了使犯罪者或犯罪集团赢得收益，洗钱是其掩饰非法所得的方法。2000年10月在加拿大首都温哥华召开的“太平洋周边地区打击‘洗钱’金融犯罪会议”，则进一步扩大了“洗钱”概念的外延，将下列行为也视为“洗钱”：把合法资金洗成“黑钱”用于非法行径（如把银行贷款“洗黑”后用于走私）；把一种合法资金“洗成”另一种表面也合法的资金（如将国有资产通过“洗钱”转移至个人账户以实现侵吞之目的）；把合法收入通过“洗钱”逃避税收、外汇等监管（如外资企业把合法收入通过洗钱转移至境外）。总之，通俗地讲，洗钱就是将脏钱洗“净”、将黑钱漂“白”，其实质是对犯罪所获得的收益进行隐瞒或伪装，使之具有表面的合法性，从而逃避法律的制裁。

二、中外洗钱罪的立法状况
我国《刑法》第191条（经《刑法修正案（三）》修正）规定：“明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益，为掩饰、隐瞒其来源和性质，有下列行为之一的，没收实施以上犯罪的违法所得及其产生的收益，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处洗钱数额5％以上20％以下罚金；情节严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处洗钱数额5％以上20％以下罚金：（1）提供资金账户的；（2）协助将财产转换为现金或者金融票据的；（3）通过转账或者其他结算方式协助资金转移的；（4）协助将资金汇往境外的；（5）以其他方法掩饰、隐瞒犯罪的违法所得及其收益的性质和来源的。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处5年以下有期徒刑或者拘役。”同时，我国政府及各相关部门也有一些相关的打击洗钱犯罪的法律制度。如2003年1月13日到15日，中国人民银行连续颁布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》（即“一规两办法”），并于2003年3月1日起同时施行。总体而言，我国目前的反洗钱立法主要由现行《刑法》第191条的规定，以及2003年3月1日施行的中国人民银行《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》等其他行政规章构成。我国反洗钱的法律制度正在逐渐形成中，但与国际反洗钱法律仍存在较大差距。
从域外反洗钱法律体系的发展趋势看，很多国家或地区都正在制订单独的《反洗钱法》。如菲律宾于1995年颁布了《控制洗钱法》，2001年9月29日通过《反洗钱法案》；阿根廷于2000年4月颁布《反洗钱法》；俄罗斯于2002年8月7日颁布了《反洗钱法》；意大利于1991年7月颁布《反洗钱法》；瑞士于1990年将刑法修订后正式确定洗钱为刑事犯罪，于1987年制定《瑞士银行家协会银行行为规则》，1991年瑞士联邦委员会发布《反对与防止洗钱的指南》，1998年瑞士政府颁布了《反洗钱法》。

三、我国洗钱罪立法的不足与完善
就目前我国反洗钱法律体系而言，总体上讲，存在的问题主要有：（1）洗钱规定散乱。我国在刑法中规定了洗钱罪，同时又颁布了有关行政规章，但这些规范之间分散、零乱，缺乏统一性，有的规定并不协调。如关于何谓“洗钱”，刑法规定与行政规章之间存在较大差异。即《金融机构反洗钱规定》第3条规定：“本规定所称洗钱，是指将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或者其他犯罪的违法所得及其产生的收益，通过各种手段掩饰、隐瞒其来源和性质，使其在形式上合法化的行为。”该规定将“其他犯罪的违法所得及其产生的收益”纳入洗钱罪的对象之中，这同我国刑法中洗钱行为对象范围的规定并不一致。这种各自为政的立法状况，难以形成一种反洗钱的合力，从而影响了反洗钱的有效执法和预防措施的贯彻。（2）行政规章的效力层次过低。除刑法外，我国对于反洗钱的措施和方法都是以部门规章、文件通知等形式规定的，效力层次较低。新近颁布的一个专门的反洗钱规定——《金融机构反洗钱规定》也是以中国人民银行的名义发布的，既不是行政法规，更不是法律。效力层次过低，难以形成全社会的普遍重视。（3）行政规章的实施缺乏相应支撑。从实质内容上看，中国人民银行反洗钱“一规两办法”整体上只是整合了以前国务院和中国人民银行、国家外汇管理局制定的与反洗钱有关联的行政法规和规章，并未从根本上提出有效的反洗钱预防措施，主要强调了对大额异常资金走向的监测、分析和报告，较为单一地在金融系统结算环节上作文章，与国际反洗钱法律制度的要求还有一段距离，实际效果的取得有很大的局限性。
具体而言，在洗钱罪的对象上、洗钱罪的行为方式上、洗钱罪的归类上以及洗钱罪的处罚上都存在一些问题。
首先，关于洗钱罪的犯罪对象问题。根据我国《刑法》第191条规定，我国洗钱罪的对象包括以下四类犯罪所得及其收益：（1）毒品犯罪；（2）走私犯罪；（3）黑社会性质的组织犯罪；（4）恐怖活动犯罪。虽然我国刑法关于洗钱罪对象中的四类犯罪都是类罪名，且每一类罪名又包括许多具体罪名，但是，从司法实际需要和国际刑法的立法看，我国的洗钱罪对象应该进一步扩大，宜规定为“毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或者其他严重犯罪的违法所得及其产生的收益”。我国洗钱罪的上游犯罪应扩大为严重犯罪。这样既包括了现有刑法中的四类犯罪，也可以将贪污贿赂罪和盗窃、诈骗、抢劫等侵犯财产犯罪和其他严重犯罪所得纳入洗钱罪对象范围。这样的范围既符合国际上多数国家的立法规定，也符合我国参加的国际条约之标准。洗钱罪对象扩大化是我国洗钱罪发展形势所需，是反洗钱法律体系协调的需要，是国际社会反洗钱的总趋势，是国际反洗钱刑事司法合作的要求。
其次，关于洗钱罪的行为方式问题。我国刑法对于洗钱罪的行为方式侧重于赃款的转换，无论是提供资金账户的“提供”、协助将财产转换为现金或者金融票据的“转换”，还是通过转账或者其他结算方式协助将资金转移和协助将资金汇往境外，都是一种财产转换的具体表现，但未涉及到其他的洗钱方式。而国际法律规范和各国、地区法律则有较为丰富的洗钱行为方式规定。总之，我国刑法对于洗钱行为对象规定得较为笼统，难以体现对象不同、行为方式亦不同的特点，为更清晰地了解洗钱的特征，更准确地打击洗钱犯罪，我国的立法应该借鉴国际法律和其他多数国家的规定方式。对于洗钱罪的行为方式可以参考有关国际公约的规定，设计为：“凡有下列洗钱行为之一，情节严重，处……：（1）明知财产得自走私犯罪、毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪或者其他严重犯罪行为，为了隐瞒或掩饰该财产的非法来源，或为了协助任何涉及此种犯罪的人逃避其行为的法律后果而转换、转移或转让该财产的；（2）明知财产得自上述严重犯罪行为，隐瞒或掩饰该财产的真实性质、来源、所在地、处置、转移相关的权利或所有权；（3）在收取财产时明知财产得自上述严重犯罪行为，而获取、持有或使用该财产。”
第三，关于洗钱罪的性质和分类问题。我国现行刑法将洗钱罪归属于“破坏金融管理秩序罪”，而不是归属于妨害司法罪，是值得商榷的。洗钱罪应归属于妨害司法罪。这是因为，洗钱罪符合妨害司法罪的本质特征，以金融管理秩序作为洗钱罪的主要客体不具周延性，同时国外刑法也一般不将洗钱罪归类于金融犯罪。对于洗钱罪的分类归属，世界各国的立法大致可分为五类。（1）将洗钱罪归属于财产犯罪。采用此类归属的国家有意大利。（2）将洗钱罪归属干事后处置赃物罪。采用此类归属的国家有加拿大、荷兰、德国等国。（3）将洗钱罪归属于妨碍司法的犯罪。采用此类归属的国家有瑞士。（4）将洗钱罪归属于毒品犯罪或其他特定犯罪。采用此类归属的国家有法国。（5）将洗钱罪归属于经济犯罪。采用此类归属的国家有俄罗斯、中国。由此可以看出，世界上多数国家都并未将洗钱罪视作金融犯罪，即使是与我国类似而将其归属于经济犯罪中的俄罗斯，也只规定于第22章“经济活动领域的犯罪”之中，并未指明其必然是金融犯罪。这样，在世界上将洗钱罪归属于金融犯罪的唯有中国了。虽然每个国家可以有自己的立法模式，但我国立法者不能不考虑世界各国几乎一致地将洗钱罪不作为金融犯罪的立法现状，因此在以后刑法修改时，宜对洗钱罪的归属做出适当的调整。
第四，关于洗钱罪的刑罚处罚问题。根据我国现行刑法的第191条的规定，对洗钱罪“没收实施以上犯罪的违法所得及其产生的收益，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处洗钱数额5％以上20％以下罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处洗钱数额5％以上20％以下罚金……。单位犯洗钱罪的，实行双罚制，即对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役。”我认为现行规定对洗钱犯罪处罚明显偏轻，不足以充分发挥刑罚的惩罚威慑作用，无法形成有效的震慑力，必须适当加重洗钱罪的刑事责任。具体措施是：（1）增设“情节特别严重或数额特别巨大”的量刑档次。对有此种情形的洗钱犯罪分子，在主刑适用上应处10年以上有期徒刑或无期徒刑。（2）对洗钱罪仅没收违法所得及其收益是不够的，应当增设没收犯罪分子个人财产的附加刑。（3）相应加大单位洗钱犯罪的惩处力度。尤其是对单位直接负责的主管人员和其他责任人员，应当提高其法定有期自由刑的上限，并按洗钱数额的一定比例处以罚金。

洗钱犯罪作为一种具有严重社会危害性的新型犯罪，已经受到国际社会的广泛关注，不少国家和地区制定和实施专门法律进行防范惩治。在我国，反洗钱也已被提上重要议事日程。反洗钱是一项综合性的系统工程，涉及到方方面面，仅靠在刑法典制定一条洗钱罪即或对于洗钱犯罪仅靠刑罚处罚是不充分的，它难以解决洗钱犯罪的所有问题。另外，在刑法典里规定一个洗钱罪，而在行政法规中制定一些反洗钱措施，可能使法律与法规缺乏相互之间的联系，甚至可能出现矛盾，故必须建立一部完整的反洗钱法律，全方位地整治洗钱犯罪。从域外反洗钱法律体系的发展趋势看，有越来越多的国家或地区正在制订单独的《反洗钱法》，这可以作为我国立法的借鉴。因此，从世界各国的洗钱法律体系及发展趋势来看，在加入WTO后的情势下，我国应与其他国家对于洗钱立法重视一样，尽快制定一部统一的《反洗钱法》。

【主要参考资料】
1、高铭暄、[法]米海依尔•戴尔马斯——马蒂：《经济犯罪和侵犯人身权利犯罪研究》，中国人民公安大学出版社，1995年版。
2、卢建平．洗钱犯罪的国际性及我国反洗钱立法评析[J]．高铭暄，赵秉志．21世纪刑法典新问题研讨[C]．中国人民公安大学出版社，2000年版。
3、白建军：《金融犯罪研究》，法律出版社，1998年版。
4、严军兴，肖胜喜．新刑法释义[M]．北京：中共中央党校出版社，1997年版。
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6、赵秉志：《刑法等议问题的研究》（下卷），河南人民出版社，1996年版。
7、[台湾]蔡清祥．刑事经济犯罪之研究[J]．法学家，1996，（3）
8、程璞、华肖、王坚：《试论洗钱犯罪》（中国法学会刑法研究会1997年年会论文）。