建设工程竣工验收合格的标志——兼谈商品房交房条件

邱胜奎


　　根据《建设工程质量管理条例》第58条及《商品房销售管理办法》第40条的规定，商品房在未组织竣工验收或验收不合格的情况下，不得擅自交付使用，否则将被处以工程合同价款2%至4%的罚款。也就是说，买卖双方就商品房签定买卖签定合同后，卖方至少应当在工程竣工验收合格后方可将商品房交付使用。
　　从立法体系来看，《建设工程质量管理条例》是由国务院颁布的，属于“行政法规”的范畴。而根据《合同法》第52条的规定，违反法律、行政法规的强制性规定，将直接导致合同条款的无效。再根据《合同法解释二》关于管理性规范与效力性规范的区分，笔者认为《建设工程质量管理条例》第58条应当属于效力性规范，即：一旦双方的约定与此相悖，则约定无效。因为建设工程质量不仅涉及到使用人的人身财产安全，更涉及到公共安全等重大公共利益。（备注：对于管理性规范和效力性规范的区分，合同法司法解释二并未作出十分明确的界定，从实际操作的角度来看，也无法进行明确区分，在一定程度上可以归属为法官的自由裁量范畴。就理论界对此两个概念的区分来看，笔者对王利明先生的观点深为认同，有兴趣的读者可以查阅。）
　　通过以上介绍，我们知道了：商品房交付使用的首要前提是必须通过竣工验收合格。那么，什么叫做“竣工验收合格”，验收合格的标志是什么？
　　就此问题，笔者曾与多位法律人士交流、探讨，形成了两个观点，一种观点认为：应以建设主管部门颁发的《竣工备案登记证》作为工程竣工验收合格的标志；另一种观点认为，应以建设、施工、监理、勘察、设计单位（下称“五单位”）共同出具的《竣工验收报告书》作为竣工验收合格的标志。笔者同意第二种观点。
　　第一种观点认为：根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，工程竣工验收应当在15日内提交工程所在地县级以上的建设主管部门备案。而建设主管部门作为人民政府对建设工程的授权监管代表，有权利监督工程质量，如发现问题，也有权督促整改或重新验收。因此只有获得建设部门颁发的备案登记证后，方可视为监管部门对建设工程质量的最终认可，建设工程才完全竣工验收合格。而五单位自行组织或参与的验收，并没有建设主管部门的介入，报告书中也未体现建设主管部门的任何书面意见，说明该工程并未取得监管部门的最终认可，不能以此认定竣工验收合格。并且，五单位作为一般的市场经济体，并不具备行政监管职能，其作为市场主体的根本目标是追求经济利益的最大化。由市场经济体对涉及到自身经济利益的建设工程进行竣工验收，使其兼具了运动员和裁判的身份而缺失了行政部门的监管，其角色定位是冲突的，与我国乃至世界大部分国家针对建设工程一直秉行的全程严格监管原则相矛盾，无法确保公共安全和社会利益。
　　对上述理由在一定程度上是否符合情理，笔者在此不论。单就是否符合现行法律法规做如下阐述：
建设工程竣工验收的问题，涉及到两个行政规章：《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》（验收规定）和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（备案办法）。
“验收规定”对工程验收应具备的条件、验收组织者、验收参与者、验收流程等作了较为详细的规定。“验收规定”第九条：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内……向建设行政主管部门备案”。从这一条文，我们能得出的信息是：备案的前提是竣工验收合格，换句话说，在备案前，该工程必须是竣工验收合格的，否则无法进行备案。
　　“备案办法”第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内…….向…..备案。”从这一条文，我们能得出的信息同样是：备案前，工程必须竣工验收合格，否则不能备案。
结合这两个行政规章来看，我们得出的结论是：竣工验收合格是备案的前提，未竣工验收合格将无法备案；而备案则是竣工验收合格的必然结果。持第一种观点的人，将备案这一结果作为竣工验收合格的前提，在逻辑上是矛盾的。
　　虽然“备案办法”规定，建设主管部门有权决定重新对工程进行竣工验收，但这仅是建设主管部门行使监督权的方式之一，从“备案办法”第12条的规定来看，如备案机关决定重新验收，在备案之前已投入使用并因重新备案给使用人造成损失的，由建设单位承担赔偿责任。这一“赔偿责任”很显然是民事责任而非行政责任，换句话说，只要五单位验收合格了，即便备案部门要求重新验收，建设单位也不会因此而构成行政违法，无需承担行政责任，只是构成合同违约或民事侵权的，应承担民事责任。
因此，笔者坚持这一观点，即建设工程竣工验收合格的标志是：“五单位”依法定程序共同出具《竣工验收报告书》且报告书载明工程已竣工验收合格。
　　那么，竣工验收合格是否就成为了商品房交付使用的唯一条件呢？答案是否定的。首先，商品房的交付还有其他法定条件，如提交质保书及使用说明书（实践中称为“两书”）等；其次，从民法的角度看，商品房交付与其他任何货物的交付没有本质的区别，除遵循法定条件外，还可由买卖双方根据“意思自治”的原则进行约定。为保护买方权益，买方可约定“竣工验收合格并经备案后方可交付使用”，甚至还可约定“竣工验收合格、备案登记且按约定装修完毕并经空气质量检验机构检验达标后方可交付使用”…….

〈全文完〉

申明：本文仅是笔者就日常工作所遇法律问题在论证过程中的随笔，存在疑问后临时总结，不作为正式、严谨的论文；笔者在写作前并未进行全面系统的法律调研，写作后也未进行修改、删减，错误再所难免，欢迎随时指正。

河北省人大常委会


【标　　题】 河北省人民代表大会常务委员会关于执法检查的规定
【文　　号】 河北省九届人大常委会公告第56号
【颁布单位】 河北省人大常委会
【颁布日期】 2001年11月21日
【实施日期】 2002年1月1日



经河北省第九届人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2001年11月21日通
过，现予公布，自2002年1月1日起施行。
2001年11月21日
第一条 为了规范河北省人民代表大会常务委员会执法检查活动（以下简称执
法检查），提高执法检查监督的实效，保证宪法、法律、行政法规和本省地方性法
规的遵守和执行，根据宪法和有关法律的规定，结合本省实际，制定本规定。
第二条 省人民代表大会常务委员会依法对法律、行政法规、地方性法规、本
级和上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定在本行政区域内的遵守和执行
情况，进行检查监督。
第三条 省人民代表大会常务委员会执法检查的对象是本级法律、法规实施主
管机关，主要是省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院。
省人民代表大会常务委员会可以依法对设立在本行政区域内负有执法责任的其
他机关和有关组织的执法情况进行检查监督。
第四条 执法检查应当坚持突出重点、注重实效的原则，围绕本省社会主义现
代化建设的重大问题、人民群众反映强烈的问题，有针对性地进行，以督促有关执
法机关，切实解决法律、法规实施中存在的问题，改进执法工作，严格、公正执法。
第五条 执法检查可以就一项或者几项法律、法规实施情况进行检查，也可以
针对执法工作中某方面的突出问题进行检查。执法检查不仅要检查法律、法规实施
主管机关，同时也要检查相关的执法机关。主要检查以下内容：
（一）贯彻实施有关法律、法规、本级和上级人民代表大会及其常务委员会决
议、决定的基本情况；
（二）履行执法职责，依法行政、公正司法的情况；
（三）实行执法责任制和错案、执法过错责任追究制的情况；
（四）对执法犯法、贪赃枉法、滥用职权、失职渎职行为的查处情况；
（五）省人民代表大会常务委员会决定检查的其他执法事项。
第六条 执法检查应当有计划地进行。每年年初，由常务委员会有关工作机构
在广泛征求各方面意见的基础上，根据法律、法规的实施情况提出年度执法检查项
目，经主任会议讨论后，提请常务委员会会议审议。
第七条 执法检查可以根据实际情况，采取不同的检查方式。省人民代表大会
常务委员会可以单独组织执法检查；对全省普遍存在的执法问题，可以与各市、县
（市、区）、自治县人民代表大会常务委员会上下联动，在全省范围内进行检查；
可以与部分市、县（市、区）、自治县人民代表大会常务委员会结合进行检查；或
者以省人民代表大会常务委员会为主，部分市、县（市、区）、自治县人民代表大
会常务委员会配合进行检查；并将检查情况书面报省人民代表大会常务委员会。
第八条 每项执法检查应当制定明确、具体、便于操作的检查方案。
方案应当包括执法检查的内容、对象、范围、重点、方法、步骤、组织和要求
等事项。
执法检查方案由常务委员会有关工作机构拟定，经主任会议批准，通知省人民
政府、省高级人民法院、省人民检察院及其有关部门和相关市、县（市、区）、自
治县人民代表大会常务委员会。
第九条 每项执法检查应当本着精干、效能和便于工作的原则组织执法检查
组。
执法检查组由组长一人、副组长和组员若干人组成。检查组组长由省人民代表
大会常务委员会主任或者副主任担任，副组长和组员由主任会议在常务委员会组成
人员中确定。
执法检查组可以分成若干检查小组，并配备必要的工作人员。检查小组检查时，
可以吸收人民代表大会代表和有关市、县（市、区）、自治县人民代表大会常务委
员会负责人参加，也可以邀请有关专家协助工作。
第十条 执法检查组应当学习和掌握有关法律、法规，收集和研究有关法律、
法规实施情况的材料，为开展执法检查做好准备。
第十一条 执法检查组应当深入基层、深入实际、深入群众，采用召开座谈会、
现场察看、明查暗访、随机抽查、调阅案卷、问卷调查、重点督办等多种形式，了
解和掌握法律、法规实施的真实情况和存在问题。
执法检查组可以设立举报电话和举报箱，接受人民群众对法律、法规实施主管
机关和相关执法单位的执法人员的投诉和举报。
第十二条 执法检查组不直接处理具体案件和问题。对检查中发现的急需解决
的违法案件和问题，可以责成有关机关限期处理，并按规定时间报告结果。
第十三条 法律、法规实施主管机关和相关的执法机关应当主动接受执法检
查，如实汇报有关法律、法规的实施情况，按照执法检查的要求，认真自查自纠，
积极支持和配合执法检查组开展工作。
第十四条 执法检查结束后，由检查组组长主持，写出执法检查报告。执法检
查报告的内容包括：对所检查的法律、法规实施状况的全面评价；法律、法规实施
中存在的主要问题及原因分析；改进执法工作的建议；法律、法规本身需要修改、
补充的建议；政府规章和其他规范性文件与法律、法规相抵触问题的处理建议；检
查组认为应当报告的其它事项。报告必须客观真实地反映情况。
第十五条 省人民代表大会常务委员会执法检查组的执法检查报告经主任会议
决定列入常务委员会会议议程，由执法检查组组长或者副组长向会议报告。
常务委员会在审议时，省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院的有关负
责人应当到会听取委员们的意见，回答询问。常务委员会组成人员可以就执法检查
中发现的重要问题依法提出质询案。必要时，常务委员会可以作出有关决议。
第十六条 省人民代表大会常务委员会执法检查结束后，常务委员会会议需要
对法律、法规实施主管机关和相关的执法机关的执法工作进行评议时，法律、法规
实施主管机关和相关的执法机关应当作执法情况的报告，报告内容应当实事求是，
并可以对其进行满意度测评。评议时，可以邀请人民代表大会代表参加。评议结束
后，常务委员会会议应当形成书面评议意见。
第十七条 省人民代表大会常务委员会会议审议的执法检查报告和通过的评议
意见，由常务委员会办公厅以书面形式交省人民政府、省高级人民法院、省人民检
察院及其有关部门。有关机关应当认真办理，抓好落实，切实改进执法工作，并在
四个月内将改进措施和效果向常务委员会作出书面报告。必要时，常务委员会会议
可以对整改报告进行审议。
省人民代表大会常务委员会组成人员和参加评议的代表在评议时提出的具体案
件，由常务委员会工作机构交有关机关。有关机关应当认真办理，办理情况书面报
省人民代表大会常务委员会有关工作机构，并答复本人。
第十八条 在执法检查中，应当坚持有错必纠，对于错案和执法过错的国家机
关工作人员，有关执法机关要根据错误性质、危害程度、责任大小，区别不同情况，
分别按照有关的法律、法规和纪律严肃处理。针对执法检查中发现的问题，进一步
健全和完善责任机制和监督制约机制。
对执法检查中发现的严重违法案件，主任会议可以交常务委员会有关工作机构
进行调查，也可以要求有关机关限期调查处理，并报告结果。对特别重大的典型违
法案件，常务委员会可以依法组织特定问题调查委员会进行调查。
第十九条 执法检查中发现法律、法规实施主管机关和相关的执法机关制定的
规章和其他规范性文件与法律、法规相抵触的，由主任会议责成有关机关自行纠正，
属于省人民代表大会常务委员会职权范围的，由主任会议提请常务委员会会议依法
予以撤销。
第二十条 法律、法规实施主管机关和相关执法机关及其有关人员有下列行为
之一的，省人民代表大会常务委员会发出法律监督书，责令限期改正，并可以建议
有关机关对有关责任人给予批评或者行政处分；
（一）干扰、阻碍执法检查的；
（二）弄虚作假，不提供真实情况的；
（三）自查自纠走过场的；
（四）对举报人打击报复的；
（五）对常务委员会的有关决议和评议意见，拒不办理或者有意拖延的。
情节严重的，对由常务委员会任命的人员可以依法撤销职务；构成犯罪的，依
法追究刑事责任。
第二十一条 执法检查组应当依法履行职责，如实反映情况，严格遵守廉政建
设的各项规定。对执法检查组组成人员的违法违纪行为，常务委员会应当查明情况，
按照有关规定予以处理。
第二十二条 省人民代表大会常务委员会可以就执法检查情况举行新闻发布
会。新闻媒介应当对执法检查活动和执法成效显著的先进典型及时进行宣传报道。
对执法检查中发现的重大典型违法事件及其处理结果，可以公布于众。
第二十三条 各市、县（市、区）、自治县人民代表大会常务委员会组织的执
法检查，可以参照本规定执行。
第二十四条 本规定自2002年1月1日起施行。